I. Pendahuluan
Fungsi pengendalian (controlling) sebagai salah satu fungsi mamajemen suatu organisasi mutlak keberadaannya sepanjang manajer yang bersangkutan ingin mengelola unit organisasinya berdasarkan praktik yang sehat. Dengan demikian, manajemen organisasi pemerintahan mutlak memerlukan fungsi pengawasan disamping fungsi-fungsi manajemen lainnya dalam pengelolaan pemerintahan negara.
Dalam Undang-undang Npmor I Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Pasal 58 menyebutkan bahwa “Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh”. Pernyataan Pasal 58 tersebut jelas menunjukkan keseriusan dan komitmen Pemerintah untuk membenahi Sistem Pengendalian Intern pemerintah.
Anggaran belanja pemerintah selama ini dikelompokkan atas anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Pengelompokkan dalam anggaran belanja rutin dan belanja pembangunan yang semula bertujuan untuk memberikan penekanan pada arti pentingnya pembangunan dalam pelaksanaannya telah menimbulkan peluang terjadinya duplikasi, penumpukan, dan penyimpangan anggaran yang kesemuanya bermuara pada tingginya tingkat pemborosan keuangan negara. Kelemahan-kelemahan tersebut bukan saja ditimbulkan dari sistem penganggaran yang memang rawan terhadap penyimpangan, akan tetapi juga timbul dari sistem pengawasan keuangan negara yang ada juga belum sepenuhnya dapat mendukung pelaksanaan anggaran pemerintah secara optimal. Disamping itu, dalam melaksanakan fungsinya, lembaga pengawasan keuangan negara menghadapi berbagai kendala yang antara lain adalah adanya kerancuan pengawasan dengan pemeriksaan, kurang jelasnya fungsi dan batas kewenangan lembaga/instansi yang secara fungsional mempunyai fungsi di bidang pengawasan, belum mantapnya koordinasi pelaksanaan pengawasan dan lain sebagainya.
Dengan keluarnya UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara serta diberlakukannya pola penganggaran berbasis kinerja, maka kebijakan pengawasan internal pemerintah saat ini perlu disesuaikan dengan tututan perubahan yang terjadi. Disamping itu, kelembagaan pengawasan internal pemerintah saat ini terkesan terlalu banyak, sehingga dimungkinkan terjadinya saling tumpang tindih dalam pelaksanaan tugasnya.
Berkaitan dengan kondisi pengawasan internal pemerintah, Arie Soelendro (2004) menyatakan bahwa pada kenyataannya kini masih dirasakan bahwa pengawasan, termasuk tindak lanjutnya, kurang efektif. Setidaknya ada lima permasalahan yang dianggap menandai ketidakefektifan itu, antara lain adalah: (1) lemahnya sistem akuntabilitas kinerja; (2) kebijakan pengawasan yang belum jelas; (3) koordinasi dan sinergi pengawasan yang lemah; (4) paradigma pengawasan yang kurang sejalan dengan orientasi manajemen yang berbasis kinerja; dan (5) pemanfaatan pejabat pelaksana pengawasan yang masih kurang maksimal.
Kelima permasalahan jelas menyangkut permasalahan pada organisasi yang diawasi maupun pada organisasi pengawasan itu sendiri. Oleh karena itu makalah ini akan mencoba menganalisis permasalahan tersebut dari perspektif kelembagaan pengawasan internal pemerintah setelah dikeluarkannya berbagai peraturan perundangan sebagaimana tersebut di atas.
II. Konsepsi Pengawasan Internal Pemerintah
Menurut Dr. Irsan Yani, M.A.Sc. (1998) menyatakan bahwa konsepsi pada umumnya diartikan sebagai pokok pikiran yang mendasari sesuatu jalan keluar dari persoalan yang dihadapi. Dalam persoalan tumpang tindih dan tidak efektifnya pelaksanaan tugas pengawasan, terdapat konsepsi pengawasan sebagai berikut:
1. Konsepsi pengawasan berjenjang
Konsepsi ini dilandasi oleh pemikiran bahwa pelaksanaan tugas pengawasan fungsional perlu dilakukan secara berjenjang. Dalam hal ini aparat pengawasan yang lebih tinggi tingkatnya secara hierarkis organisatoris melaksanakan tugas yang lebih luas pendekatannya atau lebih makro wawasannya daripada aparat pengawasan yang lebih rendah.
2. Konsepsi internal dan eksternal
Konsepsi ini bertolak dari pemikiran bahwa pengawasan terhadap suatu unit organisasi barulah dapat dikatakan lengkap apabila dilakukan oleh aparat pengawasan intern dan ekstern.
3. Konsepsi User’s Oriented
Konsepsi ini berkaitan dengan pemikiran bahwa hasil-hasil pengawasan haruslah sesuai dengan keperluan penggunanya. Konsepsi ini berkait dengan konsepsi pengawasan berjenjang dalam arti bahwa user atau pemakai hasil pengawasan juga berjenjang tingkatnya. Pejabat atau pihak yang lebih tinggi atau lebih ekstern berdasarkan pemikiran ini dipandang memerlukan informasi hasil pengawasan yang lebih makro.
4. Konsepsi EMMI dan IME
Konsepsi ini berkaitan dengan usaha menata secara efektif fungsi berbagai aparat pengawasan sehingga dapat dicapai manfaat yang optimal. EMMI adalah Ekstern Mendahulukan dan Memanfaatkan hasil pekerjaan Internal, sedangkan IME adalah Internal Mendukung Eksternal. Konsepsi ini menghendaki agar aparat pengawasan eksternal mendahulukan pemilihan objek pemeriksaan oleh aparat pengawasan yang lebih internal dan juga berusaha memanfaatkan hasil-hasil pengawasan aparat yang lebih intern.
Selanjutnya pengertian pengawasan menurut Prof. Dr. Kadarman, dkk (2001) adalah suatu upaya yang sistematis untuk menetapkan kinerja standar pada perencanaan, untuk merancang sistem umpan balik informasi, untuk membandingkan kinerja aktual dengan standar yang telah ditentukan, untuk menetapkan apakah telah terjadi suatu penyimpangan dan mengukur signifikansi penyimpangan tersebut, serta untuk mengambil tindakan perbaikan yang diperlukan untuk menjamin bahwa semua sumber daya organisasi telah digunakan seefektif dan seefisien mungkin guna mencapai tujuan organisasi/perusahaan.
Lebih lanjut menurut Henry Fayol sebagaimana dikutip oleh Prof. Dr. Kadarman, dkk (2001) menyatakan bahwa pengawasan dilaksanakan untuk memastikan bahwa segala sesuatunya sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan, instruksi yang diberikan, dan prinsip yang telah ditentukan. Sedangkan tujuan pengawasan adalah menemukan kelemahan dan kesalahan untuk kemudian dikoreksi dan mencegah pengulangannya.
Pengawasan adalah salah satu fungsi organik manajemen, yang merupakan proses kegiatan pimpinan untuk memastikan dan menjamin bahwa tujuan dan sasaran serta tugas-tugas organisasi akan dan telah terlaksana dengan baik sesuai dengan rencana, kebijakan, instruksi dan ketentuan-ketentuan yang telah ditetapkan dan yang berlaku. Pengawasan sebagai fungsi manajemen sepenuhnya adalah tanggungjawab setiap tingkat manapun. Hakikat pengawasan adalah untuk mencegah sedini mungkin terjadinya penyimpangan, pemborosan, penyelewengan, hambatan, kesalahan dan kegagalan dalam pencapaian tujuan dan sasaran serta pelaksanaan tugas-tugas organisasi.
Sebagai bagian dari aktivitas dan tanggungjawab pimpinan, sasaran pengawasan adalah mewujudkan dan meningkatkan efisiensi, efektivitas, rasionalitas dan ketertiban dalam pencapaian tujuan dan pelaksanaan tugas-tugas organisasi. Hasil pengawasan harus dapat dijadikan masukan oleh pimpinan dalam pengambilan keputusan, antara lain untuk: (1) Menghentikan atau meniadakan kesalahan, penyimpangan, penyelewengan, pemborosan, hambatan dan ketidak tertiban; (2) Mencegah terulangnya kembali kesalahan, penyimpangan, penyelewengan, pemborosan, hambatan dan ketidaktertiban tersebut; (3) Mencari cara-cara yang lebih baik atau membina yang telah baik untuk mencapai tujuan dan melaksanakan tugas-tugas organisasi.
Oleh karena itu, pengawasan baru bermakna manakala diikuti dengan langkah-langkah tindak lanjut yang nyata dan tepat. Dengan kata lain, tanpa tindak lanjut yang tepat waktu, pengawasan sama sekali tidak ada artinya.
Dalam sistem administrasi negara/manajemen pemerintahan, pengawasan bertujuan mendukung kelancaran dan ketepatan pelaksanaan pemerintahan dan pembangunan. Adapun sasarannya adalah: (1) Agar pelaksanaan tugas umum pemerintahan dilakukan secara tertib berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku serta berdasarkan sendi-sendi kewajaran penyelenggaraan pemerintahan agar tercapai daya guna, hasil guna, dan tepat guna yang sebaik-baiknya; (2) Agar pelaksanaan pembangunan dilakukan sesuai dengan rencana dan program Pemerintah serta peraturan perundangan yang berlaku sehingga tercapai sasaran yang ditetapkan.
Hasil pengawasan harus dapat digunakan sebagai bahan pertimbangan dalam langkah-langkah yang dipandang perlu untuk penyempurnaan kebijakan maupun penertiban pelaksanaan pembangunan nasional. Penyempurnaan dapat dilakukan di bidang kelembagaan, kepegawaian dan ketatalaksanaan. Untuk menjamin kelancaran pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan dengan berpedoman kepada asas dayaguna dan hasilguna. Di samping itu hasil pengawasan juga untuk melakukan tindakan penertiban dan penindakan pada umumnya, seperti misalnya tehadap perbuatan korupsi, kolusi, nepotisme, penyalahgunaan wewenang, kebocoran dan pemborosan kekayaan negara, pungutan liar dan tindakan penyelewengan lainnya baik yang melanggar peraturan perundangan yang berlaku maupun yang bertentangan dengan kebijakan Pemerintah serta menghambat pembangunan.
Untuk memperoleh hasil yang optimal dalam melaksanakan pengawasan, perlu memperhatikan prinsip-prinsip pengawasan sebagai berikut: (1) Obyektif dan menghasilkan fakta: Pengawasan harus bersifat obyektif dan harus dapat menemukan fakta-fakta tentang pelaksanaan pekerjaan dan berbagai faktor yang mempengaruhinya; (2) Pengawasan berpedoman pada kebijakan yang berlaku. Untuk dapat mengetahui dan menilai ada tidaknya kesalahan/penyimpangan, pengawasan harus berpangkal tolak dari keputusan/kebijakan pimpinan, yang tercantum dalam: (a) Tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan; (b) Rencana kerja yang telah ditentukan; (c) Pedoman kerja yang telah digariskan; dan (d) Peraturan-peraturan yang telah ditetapkan. (3) Preventif. Pengawasan harus bersifat mencegah sedini mungkin terjadinya kesalahan-kesalahan, berkembang dan terulangnya kesalahan-kesalahan. Oleh karena itu pengawasan sebaiknya sudah dapat dilakukan sejak tahap perencanaan; (4) Pengawasan bukan Tujuan. Pengawasan hendaknya tidak dijadikan tujuan, tetapi sarana untuk menjamin dan meningkatkan efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan organisasi. (5) Efisiensi. Pengawasan harus dilakukan secara efisien, bukan justru menghambat efisiensi pelaksanaan pekerjaan. (6) Menemukan apa yang salah (bukan mencari-cari kesalahan). Pengawasan terutama harus ditujukan mencari apa yang salah, penyebab kesalahan, bagaimana sifat kesalahannya. (7) Tindak lanjut. Hasil temuan pengawasan harus diikuti dengan tindak lanjut.
Sedangkan Arie Soelendro (2004) menyatakan bahwa “Pengawasan, dalam konteks pengawasan intern, adalah suatu kegiatan pengujian yang obyektif dalam rangka peningkatan kinerja organisasi (quality assurance) dan pemberian rekomendasi yang independen untuk meningkatkan efektivitas kegiatan organisasi sebagai upaya dalam terwujudnya good governance.
Selanjutnya untuk memperjelas pemahaman terhadap istilah pengawasan, pengendalian, dan pemeriksaan, di bawah ini dikemukakan berbagai pendapat tentang pengawasan dan pengendalian, sebagai berikut:
Departemen Dalam Negeri (1984), pada hakekatnya unsur pengawasan sangat dekat dengan pengendalian bahkan kadang-kadang dilihat sebagai bagian daripada pengendalian itu sendiri. Lebih lanjut dikatakan bahwa langkah-langkah pengawasan, penilaian dan pengambilan keputusan baru untuk persesuaian dalam pelaksanaan proyek sebenarnya sudah termasuk pengendalian.
Selanjutnya berdasarkan Keputusan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 177/KPTS/1982, disebutkan bahwa pengawasan sebagai bagian dari Sistem Pengendalian meliputi kegiatan pelaporan dan evaluasi laporan yang memberikan produk berupa petunjuk untuk tindakan turun tangan, yang menyangkut hal-hal administrasi dan produk fisik.
Sedangkan menurut Moertriantoro (1983), bahwa pengertian pengawasan dimaksudkan adalah dalam arti luas dan bersifat menyeluruh yang didalamnya tercakup aspek pengendalian, pemeriksaan dan penilaian atas ….. Lebih lanjut, pengawasan dalam arti luas dan bersifat menyeluruh: (1) di dalamnya tercakup aspek pengendalian, pemeriksaan dan penilaian atas pelaksanaan suatu operasi atau kegiatan dengan tujuan untuk mewujudkan ketaatan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku dan kebijakan nasional yang telah ditetapkan, ketertiban berdasarkan aturan-aturan yang lazim berlaku serta untuk mencapai dayaguna dan hasilguna yang optimal; (2) meliputi pengawasan yang bersifat pencegahan terhadap terjadinya segala bentuk tindakan yang dapat merugikan Negara (preventive control) dan pengawasan yang bersifat tindakan turun tangan (corrective action, suatu orientasi dari repressive control); (3) tercakup sistem pengawasan langsung (direct control) dan pengawasan tidak langsung (indirect control).
Lebih lanjut dalam hubungan ini, Prajudi mengatakan adanya kesimpangsiuran disebabkan karena istilah-istilah Indonesia yang berasal dari bahasa Belanda ataupun dari bahasa Inggris, sebagai berikut: “controleren” dalam bahasa Belanda (sama dengan “controller” dalam bahasa Perancis), berarti mengamati, mengawasi secara langsung, dalam Inggrisnya: to supervise, to check. Jadi “controle” dalam bahasa Belanda berarti pemeriksaan, checking, verification. Controle itu seringkali di Indonesiakan dengan Kontrol atau Kontrole. “To control” dalam bahasa Inggris berarti mengendalikan, menguasai (keadaan atau situasi). “Controlling” berarti pengawasan, dan “control” berarti kendali, kekuasaan. “Control” dalam bahasa Inggris, bahasa Belandanya adalah “bedwang”, “to hold under control” adalah “onder bedwang houden”, dimana controle adalah salah satu sarananya.
Sedangkan Soemardjo Tjitrosidojo (….) menyatakan: “Control” = memeriksa; memerintah; mengawasi. Disini kata “mengendalikan” tidak nampak, meski berdasarkan uraian yang pernah diberikan oleh Prof. Soemardjo, penggunaan kata pengendalian untuk kata Inggris “control” sudah lazim. Dalam kamus inipun tidak diberikan uraian yang mendalam, ataupun contoh-contoh mengenai penggunaan kata “control” sehingga kebenaran kata salinan “memeriksa, memerintah, mengawasi, sukar dapat dicheck dan dinilai. Yang jelas kata “memeriksa”, yang sering dianggap hamper sama artinya dengan “mengawasi” merupakan salinan untuk kata Belanda “controle”, tetapi berlainan sekali dengan arti kata Inggris control.
Selanjutnya Mardiasmo (2003) menyatakan bahwa obyek utama pengawasan, pengendalian, dan pemeriksaan keuangan adalah anggaran yang digunakan sebagai dasar pengelolaan keuangan negara. Pada dasarnya siklus anggaran terdiri atas empat tahap, yaitu : (1) tahap persiapan dan penyusunan anggaran; (2) tahap ratifikasi anggaran; (3) tahap implementasi; dan (4) tahap pelaporan dan evaluasi. Pengawasan pada tahap persiapan dan penyusunan anggaran dilakukan oleh DPR/DPRD pada saat penyusunan kebijakan umum dan prioritas anggaran yang merupakan acuan penyusunan anggaran. Pengawasan pada tahap ratifikasi anggaran dilakukan dengan adanya evaluasi atas rancangan anggaran yang disampaikan Pemerintah Pusat/Pemerintah Daerah. Apabila rancangan anggaran tidak disetujui oleh DPR/DPRD, maka Pemerintah Pusat/Daerah wajib menyempurnakan rancangan anggaran tersebut dan kemudian disampaikan kembali kepada DPR/DPRD. Sedangkan pengawasan pada tahap implementasi anggaran dilakukan oleh DPR/DPRD lebih mengarah untuk menjamin pencapaian sasaran yang telah ditetapkan dalam APBN/APBD. Adapun pengawasan pada tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Pemerintah Pusat/Daerah menyampaikan laporan pertanggungjawaban mengenai pengelolaan keuangan negara kepada DPR/DPRD dengan terlebih dahulu diperiksa oleh BEPEKA sebagai supreme auditor sebagaimana telah ditegaskan dalam amandemen UUD 1945.
Sedangkan menurut SANKRI (2003), bahwa pengendalian adalah suatu proses pemantauan dan penilaian rencana atas pencapaian tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan, untuk kemudian diambil tindakan korektif bagi penyempurnaan dan pengembangan lebih lanjut. Sedangkan mengenai pengawasan, disebutkan bahwa “pengawasan” adalah suatu kegiatan untuk memperoleh kepastian apakah pelaksanaan pekerjaan/kegiatan telah dilakukan sesuai dengan rencana semula. Kegiatan pengawasan pada dasarnya membandingkan kondisi yang ada dengan yang seharusnya terjadi. Bila ternyata ditemukan adanya penyimpangan/hambatan segera diambil tindakan koreksi. Agar dapat efektif mencapai tujuannya, pengawasan tidak dilakukan hanya pada saat akhir proses manajemen saja, akan tetapi berada pada setiap tingkatan proses manajemen. Dengan demikian, pengawasan akan memberikan nilai tambah bagi peningkatan kinerja organisasi.
Dari beberapa pendapat tentang pengawasan, pengendalian dan pemeriksaan tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa pemahaman dan persepsi terhadap pengawasan masih sangat beragam. Pemahaman terhadap konsep pengawasan di Indonesia secara kontekstual maupun substansial harus diarahkan pada pencapaian tujuan organisasi yang baik. Kepemerintahan yang baik (good governance) tidak mungkin akan terwujud apabila siklus manajemen yang mencakup perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan tidak dijalankan dengan sepenuhnya. Untuk itu pemahaman pengawasan pengelolaan keuangan negara adalah ”kegiatan monitoring, evaluasi, audit, penilaian yang dilakukan secara terus-menerus sejak proses perencanaan anggaran dan kegiatan, pelaksanaan anggaran dan kegiatan sampai kepada pertanggungjawaban keuangan dan hasil kegiatan. Sehingga kegiatan dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien” sesuai dengan yang direncanakan. Dengan demikian tujuan pengawasan adalah untuk memperoleh kepastian agar pelaksanaan pekerjaan/kegiatan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan.
Keberadaan internal auditor (pengawas internal) pada tatanan manajemen organisasi besar adalah sangat penting. Ketiadaan aparat ini akan menghambat pelaksanaan fungsi-fungsi organisasi yang akan membawa dampak buruk pada kinerja organisasi. Keberadaan pengawas internal adalah untuk menjembatani hubungan antara pimpinan tertinggi dengan para manajer dan staf dalam rangka memperkecil ketimpangan informasi yang berkembang diantara mereka. Untuk itu peran internal auditor meliputi: (1) peningkatan kualitas keandalan dan ketepatan waktu informasi pertanggungjawaban pengelolaan organisasi; (2) pemastian terwujudnya kehematan, efisiensi dan efektivitas pengelolaan organisasi. Pengawasan internal menekankan pada pemberian bantuan kepada manajemen dalam mengidentifikasikan sekaligus memberikan rekomendasi masalah inefisiensi maupun potensi kegagalan sistem dan program. Pengawasan internal merupakan suatu penilaian yang sistematis dan obyektif oleh internal auditor atas operasi dan pengendalian yang bermacam-macam dalam suatu organisasi untuk menentukan apakah, pertama: informasi keuangan dan operasi tepat dan dapat dipercaya. Kedua: resiko organisasi diidentifikasi dan diminimalisir. Ketiga, peraturan eksternal dan kebijakan dan prosedur internal dapat diterima ditaati/ diikuti. Keempat, standar yang memuaskan dipenuhi. Kelima, sumberdaya digunakan secara efisien dan ekonomis. Keenam, tujuan organisasi dicapai secara efektif.
Pengawas internal bukan hanya berfungsi untuk melakukan pemeriksaan-pemeriksaan akan tetapi juga sebagai mitra manajemen dalam upaya mencapai kinerja organisasi sebagaimana yang diharapkan. Peran pengawasan internal tidak terbatas pada kegiatan verifikasi terhadap kebenaran angka-angka, tetapi juga meliputi penilaian terhadap ketaatan atas kebijakan yang telah ditetapkan, penilaian terhadap pengamanan harta kekayaan organisasi, dan penilaian atas penggunaan sumber-sumber yang dikuasai dan dikelola oleh organisasi, dan yang terpenting adalah evaluasi terhadap pencapaian kinerja.
Ada dua peran besar yang dapat diambil oleh lembaga pengawasan internal yaitu sebagai watchdog dan agent of change. Kedua peran tersebut merupakan bentuk-bentuk pelayanan lembaga pengawasan internal terhadap pihak manajemen. Sebagai watchdog fungsi lembaga pengawasan internal adalah melakukan pemantauan kinerja untuk mendorong pencapaian rencana dan target-target yang telah ditetapkan. Dalam peran ini tugas auditor internal yang paling dominan adalah melakukan tugas-tugas pengecekan dan pengujian atas ketaatan pelaksanaan kinerja terhadap instruksi-instruksi yang digunakan.
Karakteristik dari pengawasan internal pemerintah dapat dilihat pada Tabel I sebagai berikut:
TABEL I
KARAKTERISTIK PENGAWASAN INTERNAL PEMERINTAH
URAIAN
DIMENSI
(1)
(3)
1. Tujuan Utama
Membantu manajemen untuk menjamin terwujud-nya efisiensi dan efektivitas (quality assurance function)
2. Pemakai
Manajamen
3. Metode audit yang utama
· Operational audit
· Management audit
· Performance audit
4. Kriteria yang digunakan
· Key performance indicators dan akuntansi manajemen
· Peraturan perundang-undangan
· Standar profesi audit intern
5. Kualifikasi auditor
Memiliki kompetensi
dalam evaluasi efektivitas dan kualitas manajemen
6. Data
Waktu sekarang
dan yang akan datang.
7. Media audit
Sistem pengendalian manajemen dan
laporan akuntabilitas
8. Frekuensi
Berkala atau
sesuai kebutuhan
9. Output
Rekomendasi, tindakan penyempurnaan Sisdur.
10. Outcome
Peningkatan kinerja dan akuntabilitas
Sumber: SANKRI, 2003.
III. Kebijakan Kelembagaa Pengawasan Internal Pemerintah
Sejak Pembangunan Jangka Panjang Tahap I sampai dengan saat ini telah dikeluarkan berbagai kebijakan yang dijadikan landasan dalam pelaksanaan pengawasan antara lain:
1. Keppres No. 44 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Organisasi Departemen, dimuat adanya fungsi Inspektorat Jenderal sebagai unsur pengawas yang berada di bawah menteri. Mempunyai tugas pokok melakukan pengawasan dalam lingkup Departemen. Dalam melaksanakan tugas pokok tersebut, Itjen mempunyai fungsi: (1) Pemeriksaan; (2) Pengujian; dan (3) Pengusutan.
2. Inpres No. 15 tahun 1983 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengawasan. Dalam Inpres tersebut, ditegaskan adanya pengawasan melekat. Selanjutnya juga ditegaskan adanya pengawasan fungsional yang merupakan kegiatan pengawasan yang dilakukan oleh Lembaga/Badan/Unit yang mempunyai tugas dan fungsi melakukan pengawasan melalui kegiatan pemeriksaan, pengujian, pengusutan dan penilaian.
3. Keppres No. 31 Tahun 1983 tentang Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan yang telah disempurnakan dengan Keppres No. 110/2001 tentang Unit Organisasi dan Tugas Eselon I LPND, pasal 34 tentang Organisasi BPKP dan pasal 35 tentang Tugas Kepala dan Unit Eselon I BPKP yang ditindaklanjuti dengan Keputusan Kepala BPKP No. Kep-06.00.00-080/K/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja BPKP, Pasal 2 dinyatakan BPKP mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintahan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya, dalam pasal 3 disebutkan BPKP menyelenggarakan fungsi: (a) pengkajian dan penyusunan kebijakan nasional di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan; (b) perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan; (c) koordinasi kegiatan fungsional dalam pelaksanaan tugas BPKP; (d) pemantauan, pemberian bimbingan, dan pembinaan terhadap kegiatan pengawasan keuangan dan pembangunan; (e) penyelenggaraan, pembinaan dan pelayanan administrasi umum di bidang perencanaan umum, ketatausahaan, organisasi dan tata laksana, kepegawaian, keuangan, kearsipan, persandian, perlengkapan dan rumah tangga. Disamping kebijakan sebagaimana tersebut di atas, dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, pasal 112 ayat (2) Pedoman pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan Otonomi Daerah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Sebagai tindak lanjut dari pasal 112 dimaksud, telah dikeluarkan PP No. 20/2001 tentang Pembinaan dan Pengawasan atas Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, antara lain dinyatakan: (1) Pemerintah melakukan pengawasan atas penyeleng-garaan pemerintahan daerah; (2) Pemerintah dapat melimpahkan pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten dan kota kepada Gubernur selaku wakil pemerintah di daerah sesuai peraturan perundang-undangan.
5. Mengenai penyelenggaraan tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam PP No. 52/2001 tentang Penyelenggaraan Tugas Pembantuan. Pasal 14: (1) Pengawasan atas pelaksanaan tugas pembantuan dari pemerintah kepada daerah dan desa, dan Propinsi/Kabupaten kepada desa dilakukan oleh instansi pengawas sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku; (2) Hasil pengawasan terhadap penyelenggaraan tugas pembantuan baik yang dilakukan oleh instansi pengawas pemerintah daerah, disampaikan kepada Gubernur/ Bupati/Walikota dan kepada Menteri/Pimpinan LPND terkait dengan tembusan kepada Presiden melalui Mendagri dan Otoda.
6. PP No. 39 Tahun 2001, dalam Pasal 11 tentang Pembinaan dan Pengawasan: (1) pengawasan atas penyelenggaraan kewenangan yang dilimpahkan kepada Gubernur dan atau Perangkat Pusat di daerah; (2) Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen dalam hal-hal tertentu dapat melimpahkan kewenangan pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur; (3) Gubernur dalam melaksanakan kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) berpedoman pada peraturan perundang-undangan.
7. Dalam Keppres No. 74 tahun 2001 tentang Tata Cara Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, antara lain dapat dikemukakan: Pengawasan. Pengawasan Pemerintah Daerah terdiri atas pengawasan fungsional, pengawasan legislatif dan pengawasan masyarakat. Pengawasan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dilakukan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Propinsi, Kabupaten dan Kota.
Menteri dan Pimpinan lembaga Pemerintah Non Departemen melakukan pengawasan fungsional sesuai dengan bidang kewenangannya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal Departemen, Pimpinan Badan/Unit yang diberi tugas melaksanakan pengawasan. Gubernur selaku Kepala Daerah melakukan pengawasan fungsional atas kegiatan Pemerintah Propinsi dan Kabupaten/Kota yang dilaksanakan oleh Badan/Lembaga Pengawasan Daerah Propinsi. Bupati dan Walikota melakukan pengawasan fungsional atas kegiatan pemerintah Kabupaten/Kota yang dilaksanakan oleh Badan/Lembaga Pengawas daerah Kabupaten/Kota.
8. Kepmendagri No. 17 Tahun 2001, yang merupakan kebijakan operasional dari Keppres No. 74 tahun 2001 memuat ketentuan tentang Pelimpahan Pengawasan Fungsional Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah kepada Gubernur. Gubernur selaku wakil pemerintah di Daerah, mempunyai kewenangan dalam melakukan pengawasan fungsional, yang antara lain: a) Melaksanakan penjabaran kebijakan pengawasan fungsional penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Wilayahnya; b) Melakukan koordinasi perencanaan, pelaksanaan dan tindak lanjut hasil pengawasan fungsional penyelenggaraan Pemerintahan Kabupaten dan Kota; c) Menyelenggarakan pelaksanaan pengawasan fungsional terhadap penyelenggaraan Pemerintahan kabupaten dan Kota kecuali hal-hal yang dipandang perlu dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah. Sehubungan dengan adanya kewenangan Gubernur tersebut, maka Gubernur wajib menyampaikan laporan pelaksanaan pengawasan fungsional kepada Menteri Dalam negeri dan Otonomi Daerah yang dilakukan secara berkala. Dalam hal-hal tertentu, apabila diminta oleh Menteri Dalam negeri dan otonomi Daerah, Gubernur wajib melaporkan penyelenggaraan pengawasan fungsional di wilayahnya.
9. Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 tentang Pedoman, Pengurusan, Pertanggungjawaban dan pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara penyusunan Anggaran pendapatan dan belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Berkaitan dengan pembinaan dan pelaksanaan pengawasan keuangan, terdapat beberapa ketentuan yang dianggap relevan dengan kajian ini, bahwa pengawasan keuangan di daerah dilakukan oleh DPRD dan pejabat Internal yang diangkat oleh Kepala Daerah. Untuk menjamin pencapaian sasaran yang telah ditetapkan, DPRD melakukan pengawasan atas pelaksanaan APBD yang bukan bersifat pemeriksaan yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku.
10. UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, dalam pasal 33 pemeriksaan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan Negara diatur dalam undang-undang tersendiri. Berkenaan dengan tugas-tugas pemeriksaan pengelolaan dan tanggungjawab keuangan Negara, diperlukan adanya aparat pengawasan fungsional intern seperti Lembaga/Badan/Unit Pengawasan di lingkungan pemerintah baik tingkat Pusat maupun tingkat Propinsi, Kabupaten/ Kota, sedangkan Bepeka merupakan Badan Pengawasan Fungsional Ekstern Pemerintah sebagaimana dinyatakan dalam UUD 1945 Bab VIII-A Pasal 23E. Dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan sebagaimana tersebut di atas, yang merupakan landasan operasional pengawasan fungsional baik eksternal maupun internal, maka dengan dikeluarkannya UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara, perlu adanya penataan ulang peran, fungsi dan kewenangan serta mekanisme kerja pengawasan fungsional internal pemerintah dengan pengawasan eksternal pemerintah (Bepeka), agar terjadi sinergi dalam melakukan tugas pengawasan pemeriksaan pengelolaan dan tanggungjawab keuangan Negara.
11. UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, pasal 58 sebagai berikut: Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan Negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan Sistem Pengendalian Intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh.
12. Keppres No. 8 tahun 2004 tentang Perubahan atas Keppres No. 101 tahun 2001 yang memberikan tambahan fungsi dan kewenangan kepada Kementerian PAN berupa fungsi perumusan kebijakan pemerintah dalam bidang pengawasan.
Teori Pengorganisasian …………………………………………….
……………………………………………………………………………………………………………..
……………………………………………………………………………………………………………..
Organisasi yang bagus adalah organisasi dimana pembagian tugas dan fungsi yang jelas, sehingga tidak terjadi tumpang tindih kewenangan dalam melaksanakan tugas dan terjadi efisiensi dalam penggunaan anggaran negara.
IV. Kelembagaan Pengawasan Internal Pemerintah
Eksistensi pelaksanaan tugas pengawasan Lembaga Pengawasan Internal Pemerintah dapat dilihat dari produk kebijakan yang telah dibuat oleh Pemerintah baik berupa Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, Keputusan Menteri dalam Negeri maupun Surat Keputusan lainnya yang dijadikan sebagai pedoman pelaksanaan pengawasan. Banyaknya peraturan perundang-undangan secara positif dapat dilihat dari adanya upaya Pemerintah, dari tahun ke tahun untuk melakukan perbaikan pelaksanaan pengawasan yang dilaksanakan oleh Lembaga Pengawasan.
1. Tugas Pokok dan Fungsi Kelembagaan Pengawasan Internal Pemerintah
Dari berbagai kebijakan yang menyangkut tentang pengawasan sebagaimana telah diuraikan di muka, apabila diidentifikasi maka terdapat adanya lembaga-lembaga pengawasan yang terdapat pada instansi pemerintah baik Departemen maupun LPND yang masing-masing mempunyai tugas dan fungsi “hampir sama”. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada uraian sebagai berikut:
a. Badan Pengawasan Keuangan Dan Pembangunan (BPKP)
Berdasarkan Keppres No. 110/2001 tentang Unit Organisasi dan Tugas Eselon I LPND, pasal 34 tentang Organisasi BPKP dan pasal 35 tentang Tugas Kepala dan Unit Eselon I BPKP yang ditindaklanjuti dengan Keputusan Kepala BPKP No. Kep-06.00.00-080/K/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja BPKP, Pasal 2 dinyatakan BPKP mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintah-an di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya, dalam pasal 3 disebutkan BPKP menyelengga-rakan fungsi: (a) pengkajian dan penyusunan kebijakan nasional di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan; (b) perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan; (c) koordinasi kegiatan fungsional dalam pelaksanaan tugas BPKP; (d) pemantauan, pemberian bim-bingan, dan pembinaan terhadap kegiatan pengawasan keuangan dan pembangunan; (e) penye-lenggaraan, pembinaan dan pelayanan administrasi umum di bidang perencanaan umum, ketatausahaan, organisasi dan tata laksana, kepegawaian, keuangan, kearsipan, persandian, perlengkapan dan rumah tangga.
Di samping tugas dan fungsi tersebut, dalam pasal 4 butir f BPKP mempunyai kewenangan lain yang melekat dan telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yaitu: (1) memasuki semua kantor, bengkel, gudang, bangunan, tempat-tempat penimbunan, dan sebagainya; 2) meneliti semua catatan, data elektronik, dokumen, buku perhitungan, surat-surat bukti, notulen rapat direksi/ komisaris/panitia dan sejenisnya, hasil survei laporan-laporan pengelolaan, dan surat-surat lainnya yang diperlukan dalam pengawasan; (3) melakukan pengawasan kas, surat-surat berharga, (gudang persediaan, dan lain-lain; (4) meminta keterangan tentang tindaklanjut hasil pengawasan baik hasil pengawasan BPKP sendiri, maupun pengawasan lembaga pengawasan lainnya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
2. Inspektorat Jenderal Departemen
Inspektorat Jenderal mem-punyai tugas melaksanakan pengawasan Fungsional di lingkungan Departemen.
· Penyiapan perumusan kebijakan pengawasan fungsional;
· Pelaksanaan pengawasan fungsional sesuai dengan ketentuan peraturan perun dang-undangan yang berlaku
· Pelaksanaan urusan admini-strasi Inspektorat Jenderal.
Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam pasal 775, Inspektorat Jenderal menyelenggarakan fungsi:
a. Pemeriksaan, pengujian, penilaian, dan pengusutan kebenaran pelaksanaan tugas, pengaduan penyim-pangan, dan penyalah-gunaan wewenang yang dilakukan oleh unsur-unsur departemen;
b. Penyampaian hasil peng-awasan dan pemantauan tindak lanjut hasil pengawasan;
c. Pembinaan teknis terhadap Kelompok Jabatan Fungsional Auditor;
d. Pelaksanaan urusan admi-nistrasi Inspektorat Jenderal.
3. Inspektorat LPND
Inspektorat mempunyai tugas melaksanakan pengawasan fung-sional di lingkungan instansinya.
Dalam melaksanakan tugas Inspektorat menyelenggarakan fungsi:
penyiapan perumusan kebijakan pengawasan fungsional;
pelaksanaan pengawasan fungsional sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
pelaksanaan administrasi inspektorat.
4. BADAN PENGAWAS DAERAH (BAWASDA)
Berdasarkan amanat Pasal 112 ayat (2) UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan pasal 11 PP No. 20 tahun 2001 tentang Pembinaan Pengawasan atas penyelenggaraan Pemerintah Daerah, maka unsur pengawasan pada Pemerintah Daerah yang semula dilaksanakan oleh Inspektur Wilayah Propinsi/Kabupaten/Kota, dirubah menjadi Bawasda. Sebagai contoh pada Pemerintah DKI Jakarta, dengan Perda No. 3 Tahun 2001 antara lain dinyatakan Itwilprop menjadi Badan Pengawasan Daerah (Bawasda).
Bawasda merupakan unsur penunjang Pemerintah Daerah di Bidang Pengawasan yang dipimpin oleh seorang Kepala Badan yang berada di bawah dan bertanggungjawab kepada Gubernur melalui Sekretaris Daerah.Bawasda mempunyai tugas melaksanakan pengawas-an fungsional terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dan Pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah serta Usaha Daerah lainnya. Disamping itu Bawasda mempunyai fungsi:
b. Perumusan kebijakan teknis di bidang pengawasan fungsional;
c. Pelaksanaan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah oleh Perangkat Daerah dan pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah dan Usaha Daerah lainnya,
d. Pelaksanaan pemeriksaan, pengujian dan penilaian atas kinerja Perangkat Daerah dan Badan Usaha Milik Daerah serta Usaha Daerah lainnya;
e. Pelaksanaan pengusutan dan penyelidikan terhadap dugaan penyimpangan atau penyalahgunaan wewenang baik berdasarkan temuan hasil pemeriksaan maupun pengaduan atau informasi dari berbagai pihak;
f. Pelaksanaan pemeriksaan, pengujian dan penilaian atas kinerja Perangkat Daerah dan Badan Usaha Milik Daerah serta Usaha Daerah lainnya;
g. Pelaksanaan pengusutan dan penyelidikan terhadap dugaan penyimpangan atau penyalahgunaan wewenang baik berdasarkan temuan hasil pemeriksaan maupun pengaduan atau informasi dari berbagai pihak;
h. Pelaksanaan tindakan awal sebagai pengamanan diri terhadap dugaan penyimpangan yang dapat merugikan daerah;
h. Pelaksanaan fasilitasi dalam penyelenggaraan otonomi daerah melalui pemberian konsultasi;
i. Pelaksanaan koordinasi tindak lanjut hasil pemeriksaan g. Aparat pengawasan Fungsional Pemerintah (APFP);
j. Pelaksanaan pelayanan informasi pengawasan kepada semua pihak;
k. Pelaksanaan koordinasi dan kerja sama dengan pihak yang berkompeten dalam rangka menunjang kelan-caran tugas pengawasan;
l. Pelaporan hasil pengawasan disampaikan kepada Gubernur dengan tembusan kepada DPRD;
m. Pelaksanaan tugas-tugas lain yang diperintahkan oleh Gubernur;
Secara struktural, sistem pengawasan telah terbentuk oleh lembaga pengawasan intern pemerintah yang terdiri atas Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Inspektorat Jenderal Departemen (Itjen). Inspektorat Utama/ Inspektorat Lembaga Pemerintahan Non Departemen (LPND), dan Badan-badan Pengawasan di daerah-daerah (Bawasda). Kebijakan atau peraturan perundang-undangan utama yang mendasari tugas dan fungsi lembaga pengawasan internal pemerintah, antara lain adalah Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 dan Keputusan Presiden Nomor 9 Tahun 2004 untuk BPKP, Keputusan Presiden Nomor 102 Tahun 2001 untuk Inspektorat Jenderal Departemen, Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 untuk Inspektorat Utama/Inspektorat LPND, dan Peraturan Daerah terkait untuk Badan Pengawas di Provinsi/Kabupaten/Kota.
Pelaksanaan pengawasan dan pelaporan dalam sistem pengawasan internal pemerintah berlangsung dalam batasan-batasan kewenangan dan kebijakan tersebut di atas. BPKP sebagai lembaga pengawasan intern pemerintah yang berada di bawah dan bertanggungjawab langsung kepada Presiden selaku pemegang kekuasaan tertinggi pemerintahan (sesuai Pasal 4 UUD 1945), melakukan pengawasan terhadap Departemen/LPND. Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/D) dan badan usaha lainnya, lalu melaporkannya kepada Presiden pada lingkup yang lebih mikro. Itjen/Inspektorat Utama/Inspektorat mengawasi Departemen/LPND lalu melaporkannya kepada Menteri/Kepala LPND masing-masing. Demikian pula Badan Pengawas di Provinsi/Kabupaten/Kota mengawasi Pemerintah Provinsi/Kabupaten/Kota dan melaporkannya kepada Gubernur/Bupati/ Walikota.
Untuk melaksanakan kewenangan dan tugas tersebut di atas masing-masing lembaga pengawasan dilengkapi dengan sumber daya manusia. Akan tetapi, jika dibandingkan satu sama lain, BPKP yang sejak awal dirancang untuk menjadi kantor pengawasan merupakan satu-satunya lembaga pengawasan fungsional yang telah dilengkapi dengan sumber daya manusia yang mempunyai kompetensi khusus sebagai pengawas karena sebagian besar tenaga pelaksananya adalah berlatar belakang pendidikan akuntansi dan auditing.
Meskipun secara legal batasan kewenangan, tugas, dan proses kerja masing-masing lembaga sudah diatur dengan jelas, akan tetapi dalam pelaksanaan pengawasan saat ini ternyata menunjukan adanya berbagai hambatan. Hal ini terutama terjadi dalam bentuk penolakan dari para auditan di pusat dan terutama di daerah terhadap pelaksanaan pengawasan oleh BPKP. Itjen dan Bawasda Propinsi. Penolakan juga terjadi terhadap pelaksanaan tugas BPKP untuk mengaudit badan-badan usaha milik negara/daerah dan perbankan.
2. Permasalahan yang dihadapi pengawasan internal pemerintah
Permasalahan yang dihadapi pengawasan internal pemerintah khususnya Berbagai permasalahan berkaitan dengan pelaksanaan pengawasan internal pemerintah saat ini antara lain meliputi: (a)
V. Kelembagaan Pengawasan Internal Pemerintah Kedepan
Mengacu kepada Undang-undang Npmor I Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Pasal 58 menyebutkan bahwa “Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh”. Pernyataan Pasal 58 tersebut jelas menunjukkan keseriusan dan komitmen Pemerintah untuk membenahi Sistem Pengendalian Intern pemerintah.
Belum optimalnya reformasi sektor publik di bidang pengawasan dapat dilihat antara lain program pengawasan aparatur Negara belum mampu mencapai hasil yang diharapkan baik yang berkaitan dengan pemberantarasan KKN, peningkatan kinerja aparatur pemerintah, daerah propinsi, kabupaten dan kota.
Dalam rangka meningkatkan efektivitas dan efisiensi pengelolaan keuangan negara, pengawasan internal pemerintah yang merupakan bagian/sub sistem dari sistem pengawasan nasional dipandang perlu untuk menata ulang sistem pengawasan internal pemerintah. Dari penataan ulang lembaga pengawasan internal pemerintah diharapkan tersedianya akses untuk mendapatkan informasi hasil pengawasan yang komprehensif, dalam rangka memperlancar jalannya pemerintahan dan pembangunan.
Penataan dimaksud perlu disegerakan sesuai dengan momentum penataan sistem pengendalian intern pemerintah dengan diundangkannya UU No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dimana Pasal 58 yang secara tegas mewajibkan Presiden untuk mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern secara menyeluruh. Dengan ketentuan ini, diharapkan pemerintah dapat menciptakan sistem perencanaan yang cermat, penyusunan kebijakan yang efektif, akutansi yang lengkap dan akurat, serta pembinaan aparat pemerintah yang berkompeten dan etis selain penerapan sistem reviu intern yang andal. Untuk menunjang pelaksanaan reviu intern ini, pemerintah perlu mengintensifkan keterlibatan aparat pengawasan intern pemerintah (APIP) yang secara akademis memang berfungsi untuk memastikan bahwa sistem pengendalian intern berjalan dengan andal.
Sejalan dengan penguatan sistem pengendalian intern, peran APIP yang tersebar pada Departemen, LPND, daerah propinsi, kabupaten/kota perlu ditingkatkan sehingga mampu meningkatkan kualitas kinerja pemerintah dan mendorong terwujudnya akuntabilitas pemerintah yang memenuhi prinsip-prinsip good govermance. Pemberdayaan pengawasan intern pemerintah harus mencakup pemastian kewenangan dan kewajiban legal masing-masing, peningkatan kompetensi dan integritas sumber daya manusia, penciptaan mekanisme kerja yang mengakomodasi sinerji pengawasan antar APIP bahkan antara APIP dengan aparat pemeriksa eksternal.
VI. Analisis
……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………
Dari analisis kebijakan dan kelembagaan pengawasan intern pemerintah, maka diusulkan tiga alternatif kelembagaan Pengawasan Intern Pemerintah (SPI), sebagai berikut:
Berangkat dari banyaknya lembanga pengawasan internal pemerintah saat ini yang pada umumnya mempunyai tugas dan fungsi relatif sama, sehingga dalam pelaksanaan tugas cenderung tumpang tindih, koordinasi dalam pelaksanaan tugas lebih pada untuk mencegah terjadinya overlapping pada lokasi unit yang diawasi dan bukan pada dimensi yang menjadi objek yang diawasai. Selain itu, tindak lanjut hasil pengawasan selama ini pada umumnya berhenti pada pimpinan instansi baik itu Departemen, LPND maupun pada tingkat Propinsi dan Kabupaten/Kota. Hal ini disebabkan oleh karena status kepegawaian aparat pengawas fungsional internal pemerintah (APIP) berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada pimpinan instansi.. Dengan demikian terjadi ewuh pakewuh dalam pelaksanaan pengawasan yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal, Inspektorat, Bawasda Propinsi dan Kabupaten/Kota, yang pada akhirnya terjadi ketidak efektivan dalam pelaksanaan pengawasan pengelolaan keuangan khususnya pengawasan internal pemerintah. Di samping itu, saat ini tidak ada lagi instansi yang mengkoodinasikan pelaksanaan pengawasan internal pemerintah, sehingga tidak ada cross check terhadap Laporan Hasil Pengawasan (LHP).
Dalam upaya menyikapi adanya tuntutan perubahan dan isu strategik seperti disusunnya RUU Kementerian Portofolio dan Non Portofolio (Kompas, 13 Juli 2004) serta amanat berbagai peraturan perundangan khususnya UU No. 17 tahun 2003 dan UU No. 1 Tahun 2004, dan untuk mengakomodasi berbagai harapan dalam meningkatkan efektivitas dan efisiensi pelaksanaan pengawasan pengelolaan keuangan negara, maka perlu adanya satu kelembagaan pengawasan yang mampu melakukan koordinasi dengan kementerian lain, di samping juga dalam rangka perampingan kelembagaan pengawasan internal pemerintah. Kelembagaan dimaksud adalah Kementerian Pengawasan Keuangan dan Pembangunan yang merupakan peleburan dari BPKP saat ini. Berdasarkan pertimbangan dimaksud maka organisasi pengawasan fungsional internal pemerintah sebagai berikut:
1. Kelembagaan
Adanya satu Kementrian Pengawasan yang secara fungsional melakukan kegiatan pengawasan pada Instansi Pemerintah, Daerah Propinsi, Daerah Kabupaten /Kota.
a. Kedudukan
Kementrian Pengawasan berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden yang dalam pelaksanaan tugasnya dikoordinasikan oleh Wakil Presiden.
b. Tugas
Kementrian Pengawasan mempunyai tugas melaksanakan pengawasan untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas manajemen pemerintah, pemerintah daerah, dan aparatur perekonomian negara berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dalam rangka mewujudkan pemerintahan yang bersih dan bertanggungjawab.
c. Fungsi
Dalam melaksanakan tugas Kementrian Pengawasan menyelenggarakan fungsi:
1) pengkajian dan penyusunan kebijakan nasional di bidang pengawasan;
2) perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengawasan;
3) pengkoordinasian, peningkatan keterpaduan penyusunan rencana program, pelaksanaan, pemantauan, pemberian bimbingan, dan pembinaan terhadap kegiatan pengawasan;
4) pelaksanaan pengawasan pada Badan Usaha Milik Negara dan Badan Usaha Milik Daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
5) koordinasi dalam pelaksanaan tugas Kementrian Pengawasan.
d. Kewenangan
Dalam menyelenggarakan fungsinya, Kementrian Pengawasan mempunyai kewenangan :
1) perumusan kebijakan untuk mendukung pembangunan secara makro di bidangnya;
2) penetapan sistem informasi di bidangnya;
3) pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan otonomi daerah yang meliputi pemberian pedoman, bimbingan, pelatihan, arahan, dan supervisi di bidangnya;
4) penyusunan rencana nasional secara makro di bidangnya;
5) penetapan persyaratan akreditasi lembaga pendidikan dan sertifikasi tenaga professional/ahli serta persyaratan jabatan di bidangnya;
6) kewenangan lain yang melekat dan telah dilaksanakan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yaitu:
a) memasuki semua kantor, bengkel, gudang, bangunan, tempat-tempat penimbunan, dan sebagainya;
b) meneliti semua catatan, data elektronik, dokumen, buku per-hitungan, surat-surat bukti, notulen rapat direksi/komisaris/panitia dan sejenisnya, hasil survei laporan-laporan pengelolaan, dan surat-surat lainnya yang diperlukan dalam pengawasan;
c) melakukan pengawasan kas, surat-surat berharga, gudang persediaan, dan lain-lain;
d) meminta keterangan kepada semua pejabat baik sipil maupun TNI/ Polri dan setiap orang baik sebagai perorangan atau dalam kedudukannya sebagai pejabat suatu Badan Usaha Milik Negara maupun Badan Usaha Milik Daerah;
e) meminta keterangan tentang tindak lanjut hasil pengawasan, baik hasil pengawasan UPI dan UPDA maupun hasil pengawasan Badan Pemeriksa Keuangan, dan lembaga pengawasan lainnya.
e. Organisasi
Organisasi Kementrian Pengawasan terdiri dari:
1) Menteri;
2) Deputi;
3) Asisten Deputi.
Adapun pola/struktur organisasi Kementrian Pengawasan tersebut sebagai berikut:
Presiden
Wakil Presiden
Kementrian
Pengawasan
BEPEKA
Deputi
UPDA Propinsi
UPDA Kab/Kota
UPI Dep./LPND
2. Ketatalaksanaan
§ Dalam melaksanakan tugas Kementrian Pengawasan wajib menerapkan prinsip-prinsip integrasi dan sinkronisasi baik di lingkungan masing-masing maupun dengan instansi lain;
§ Dalam melaksanakan tugas dapat meminta bantuan tenaga konsultan atau tenaga ahli untuk membantu proses pengawasan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
§ Dalam melaksanakan pengawasan pimpinan instansi/unit pengawasan wajib menyampaikan laporan secara berkala mengenai pelaksanaan tugas dan fungsi serta saran dan pertimbangan dibidang tugas tanggungjawabnya kepada Presiden.
§ Menyampaikan laporan hasil pengawasan kepada Presiden dan/atau Wakil Presiden serta pejabat lain yang terkait dengan tembusan kepada Ketua BEPEKA, Menteri, dan/atau pejabat lain yang berkepentingan.
§ Menyampaikan laporan hasil pengawasan kepada DPR/DPRD/DPD berdasarkan ketentuan peraturan perundangan yang berlaku;
§ Apabila hasil pengawasan terdapat indikasi tindak pidana korupsi/tindak pidana umum, Pimpinan wajib melapor kepada Jaksa Agung atau Kepala Kepolisian RI.
3. Sumber Daya Manusia (SDM)
a. Kompetensi
Sebagai salah satu sumberdaya organisasi yang sangat menentukan keberhasilan pelaksanaan tugas dan fungsi yang menjadi tanggungjawabnya, adalah tersedianya sumber daya manusia yang mempunyai kompetensi sesuai dengan bidang tugas. Begitu juga tenaga-tenaga auditor/pemeriksa dalam lembaga pengawasan internal pemerintah, bukan saja kompetensi dalam pemeriksaan keuangan akan tetapi juga kompetensi dalam pemeriksaan bidang manajemen. Aspek lain yang penting untuk diperhatikan, selain kompeten dalam kedua hal dimaksud, adalah kemandirian seorang auditor/ pemeriksa itu sendiri.
b. Pengangkatan/Pemberhentian
Untuk menjamin indenpendensi dalam pelaksanaan tugas, seluruh SDM Kementrian Pengawasan dan UPI Dep./LPND, UPDA Propinsi, UPDA Kab./Kota diangkat dan diberhentikan oleh Wakil Presiden cq. Menteri Pengawasan.
a. Pembinaan
Pembinaan kepegawaian bagi SDM Kementrian Pengawasan, UPI dan UPDA oleh Wakil Presiden cq. Menteri Pengawasan.
VII. Penutup
VIII. Daftar Pustaka
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Amandemen Keempat.
Tap MPR Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.
Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
Keputusan Presiden Nomor 74 Tahun 2001 tentang Tatacara Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
Keputusan Presiden Nomor 110 Tahun 2001 tentang Unit Organisasi dan Tugas Eselon I LPND.
Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1989 tentang Pengawasan Melekat (Waskat).
Instruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1983 Tentang Pedoman Pelaksanaan Pengawasan.
Keputusan Kepala BPKP Nomor Kep-06.00.00-080/K/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja BPKP.
Arifin P. Soria Atmadja, Makalah Seminar Pengawasan Keuangan Negara Pasca Perubahan UUD 1945, Jakarta, Desember 2003.
Arie Soelendro, Makalah Peningkatan Efektifitas Pengawasan Intern Pemerintah, Makassar, 2004.
Dahlan Thalib, Makalah Seminar Pengawasan Keuangan Negara Pasca Perubahan UUD 1945, Jakarta, Desember 2003.
Mardiasmo, Makalah Seminar Pengawasan Keuangan Negara Pasca Perubahan UUD 1945, Jakarta, Desember 2003.
Hasil Kajian Bappenas, tentang Pengawasan atas Pemerintahan Daerah di era otonomi: Upaya Pengembangan Model, 2003.
Hasil Kajian BPKP, tentang Peran Perwakilan BPKP dalam Pelaksanaan Otonomi aerah, 2003.
Fungsi pengendalian (controlling) sebagai salah satu fungsi mamajemen suatu organisasi mutlak keberadaannya sepanjang manajer yang bersangkutan ingin mengelola unit organisasinya berdasarkan praktik yang sehat. Dengan demikian, manajemen organisasi pemerintahan mutlak memerlukan fungsi pengawasan disamping fungsi-fungsi manajemen lainnya dalam pengelolaan pemerintahan negara.
Dalam Undang-undang Npmor I Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Pasal 58 menyebutkan bahwa “Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh”. Pernyataan Pasal 58 tersebut jelas menunjukkan keseriusan dan komitmen Pemerintah untuk membenahi Sistem Pengendalian Intern pemerintah.
Anggaran belanja pemerintah selama ini dikelompokkan atas anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Pengelompokkan dalam anggaran belanja rutin dan belanja pembangunan yang semula bertujuan untuk memberikan penekanan pada arti pentingnya pembangunan dalam pelaksanaannya telah menimbulkan peluang terjadinya duplikasi, penumpukan, dan penyimpangan anggaran yang kesemuanya bermuara pada tingginya tingkat pemborosan keuangan negara. Kelemahan-kelemahan tersebut bukan saja ditimbulkan dari sistem penganggaran yang memang rawan terhadap penyimpangan, akan tetapi juga timbul dari sistem pengawasan keuangan negara yang ada juga belum sepenuhnya dapat mendukung pelaksanaan anggaran pemerintah secara optimal. Disamping itu, dalam melaksanakan fungsinya, lembaga pengawasan keuangan negara menghadapi berbagai kendala yang antara lain adalah adanya kerancuan pengawasan dengan pemeriksaan, kurang jelasnya fungsi dan batas kewenangan lembaga/instansi yang secara fungsional mempunyai fungsi di bidang pengawasan, belum mantapnya koordinasi pelaksanaan pengawasan dan lain sebagainya.
Dengan keluarnya UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara serta diberlakukannya pola penganggaran berbasis kinerja, maka kebijakan pengawasan internal pemerintah saat ini perlu disesuaikan dengan tututan perubahan yang terjadi. Disamping itu, kelembagaan pengawasan internal pemerintah saat ini terkesan terlalu banyak, sehingga dimungkinkan terjadinya saling tumpang tindih dalam pelaksanaan tugasnya.
Berkaitan dengan kondisi pengawasan internal pemerintah, Arie Soelendro (2004) menyatakan bahwa pada kenyataannya kini masih dirasakan bahwa pengawasan, termasuk tindak lanjutnya, kurang efektif. Setidaknya ada lima permasalahan yang dianggap menandai ketidakefektifan itu, antara lain adalah: (1) lemahnya sistem akuntabilitas kinerja; (2) kebijakan pengawasan yang belum jelas; (3) koordinasi dan sinergi pengawasan yang lemah; (4) paradigma pengawasan yang kurang sejalan dengan orientasi manajemen yang berbasis kinerja; dan (5) pemanfaatan pejabat pelaksana pengawasan yang masih kurang maksimal.
Kelima permasalahan jelas menyangkut permasalahan pada organisasi yang diawasi maupun pada organisasi pengawasan itu sendiri. Oleh karena itu makalah ini akan mencoba menganalisis permasalahan tersebut dari perspektif kelembagaan pengawasan internal pemerintah setelah dikeluarkannya berbagai peraturan perundangan sebagaimana tersebut di atas.
II. Konsepsi Pengawasan Internal Pemerintah
Menurut Dr. Irsan Yani, M.A.Sc. (1998) menyatakan bahwa konsepsi pada umumnya diartikan sebagai pokok pikiran yang mendasari sesuatu jalan keluar dari persoalan yang dihadapi. Dalam persoalan tumpang tindih dan tidak efektifnya pelaksanaan tugas pengawasan, terdapat konsepsi pengawasan sebagai berikut:
1. Konsepsi pengawasan berjenjang
Konsepsi ini dilandasi oleh pemikiran bahwa pelaksanaan tugas pengawasan fungsional perlu dilakukan secara berjenjang. Dalam hal ini aparat pengawasan yang lebih tinggi tingkatnya secara hierarkis organisatoris melaksanakan tugas yang lebih luas pendekatannya atau lebih makro wawasannya daripada aparat pengawasan yang lebih rendah.
2. Konsepsi internal dan eksternal
Konsepsi ini bertolak dari pemikiran bahwa pengawasan terhadap suatu unit organisasi barulah dapat dikatakan lengkap apabila dilakukan oleh aparat pengawasan intern dan ekstern.
3. Konsepsi User’s Oriented
Konsepsi ini berkaitan dengan pemikiran bahwa hasil-hasil pengawasan haruslah sesuai dengan keperluan penggunanya. Konsepsi ini berkait dengan konsepsi pengawasan berjenjang dalam arti bahwa user atau pemakai hasil pengawasan juga berjenjang tingkatnya. Pejabat atau pihak yang lebih tinggi atau lebih ekstern berdasarkan pemikiran ini dipandang memerlukan informasi hasil pengawasan yang lebih makro.
4. Konsepsi EMMI dan IME
Konsepsi ini berkaitan dengan usaha menata secara efektif fungsi berbagai aparat pengawasan sehingga dapat dicapai manfaat yang optimal. EMMI adalah Ekstern Mendahulukan dan Memanfaatkan hasil pekerjaan Internal, sedangkan IME adalah Internal Mendukung Eksternal. Konsepsi ini menghendaki agar aparat pengawasan eksternal mendahulukan pemilihan objek pemeriksaan oleh aparat pengawasan yang lebih internal dan juga berusaha memanfaatkan hasil-hasil pengawasan aparat yang lebih intern.
Selanjutnya pengertian pengawasan menurut Prof. Dr. Kadarman, dkk (2001) adalah suatu upaya yang sistematis untuk menetapkan kinerja standar pada perencanaan, untuk merancang sistem umpan balik informasi, untuk membandingkan kinerja aktual dengan standar yang telah ditentukan, untuk menetapkan apakah telah terjadi suatu penyimpangan dan mengukur signifikansi penyimpangan tersebut, serta untuk mengambil tindakan perbaikan yang diperlukan untuk menjamin bahwa semua sumber daya organisasi telah digunakan seefektif dan seefisien mungkin guna mencapai tujuan organisasi/perusahaan.
Lebih lanjut menurut Henry Fayol sebagaimana dikutip oleh Prof. Dr. Kadarman, dkk (2001) menyatakan bahwa pengawasan dilaksanakan untuk memastikan bahwa segala sesuatunya sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan, instruksi yang diberikan, dan prinsip yang telah ditentukan. Sedangkan tujuan pengawasan adalah menemukan kelemahan dan kesalahan untuk kemudian dikoreksi dan mencegah pengulangannya.
Pengawasan adalah salah satu fungsi organik manajemen, yang merupakan proses kegiatan pimpinan untuk memastikan dan menjamin bahwa tujuan dan sasaran serta tugas-tugas organisasi akan dan telah terlaksana dengan baik sesuai dengan rencana, kebijakan, instruksi dan ketentuan-ketentuan yang telah ditetapkan dan yang berlaku. Pengawasan sebagai fungsi manajemen sepenuhnya adalah tanggungjawab setiap tingkat manapun. Hakikat pengawasan adalah untuk mencegah sedini mungkin terjadinya penyimpangan, pemborosan, penyelewengan, hambatan, kesalahan dan kegagalan dalam pencapaian tujuan dan sasaran serta pelaksanaan tugas-tugas organisasi.
Sebagai bagian dari aktivitas dan tanggungjawab pimpinan, sasaran pengawasan adalah mewujudkan dan meningkatkan efisiensi, efektivitas, rasionalitas dan ketertiban dalam pencapaian tujuan dan pelaksanaan tugas-tugas organisasi. Hasil pengawasan harus dapat dijadikan masukan oleh pimpinan dalam pengambilan keputusan, antara lain untuk: (1) Menghentikan atau meniadakan kesalahan, penyimpangan, penyelewengan, pemborosan, hambatan dan ketidak tertiban; (2) Mencegah terulangnya kembali kesalahan, penyimpangan, penyelewengan, pemborosan, hambatan dan ketidaktertiban tersebut; (3) Mencari cara-cara yang lebih baik atau membina yang telah baik untuk mencapai tujuan dan melaksanakan tugas-tugas organisasi.
Oleh karena itu, pengawasan baru bermakna manakala diikuti dengan langkah-langkah tindak lanjut yang nyata dan tepat. Dengan kata lain, tanpa tindak lanjut yang tepat waktu, pengawasan sama sekali tidak ada artinya.
Dalam sistem administrasi negara/manajemen pemerintahan, pengawasan bertujuan mendukung kelancaran dan ketepatan pelaksanaan pemerintahan dan pembangunan. Adapun sasarannya adalah: (1) Agar pelaksanaan tugas umum pemerintahan dilakukan secara tertib berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku serta berdasarkan sendi-sendi kewajaran penyelenggaraan pemerintahan agar tercapai daya guna, hasil guna, dan tepat guna yang sebaik-baiknya; (2) Agar pelaksanaan pembangunan dilakukan sesuai dengan rencana dan program Pemerintah serta peraturan perundangan yang berlaku sehingga tercapai sasaran yang ditetapkan.
Hasil pengawasan harus dapat digunakan sebagai bahan pertimbangan dalam langkah-langkah yang dipandang perlu untuk penyempurnaan kebijakan maupun penertiban pelaksanaan pembangunan nasional. Penyempurnaan dapat dilakukan di bidang kelembagaan, kepegawaian dan ketatalaksanaan. Untuk menjamin kelancaran pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan dengan berpedoman kepada asas dayaguna dan hasilguna. Di samping itu hasil pengawasan juga untuk melakukan tindakan penertiban dan penindakan pada umumnya, seperti misalnya tehadap perbuatan korupsi, kolusi, nepotisme, penyalahgunaan wewenang, kebocoran dan pemborosan kekayaan negara, pungutan liar dan tindakan penyelewengan lainnya baik yang melanggar peraturan perundangan yang berlaku maupun yang bertentangan dengan kebijakan Pemerintah serta menghambat pembangunan.
Untuk memperoleh hasil yang optimal dalam melaksanakan pengawasan, perlu memperhatikan prinsip-prinsip pengawasan sebagai berikut: (1) Obyektif dan menghasilkan fakta: Pengawasan harus bersifat obyektif dan harus dapat menemukan fakta-fakta tentang pelaksanaan pekerjaan dan berbagai faktor yang mempengaruhinya; (2) Pengawasan berpedoman pada kebijakan yang berlaku. Untuk dapat mengetahui dan menilai ada tidaknya kesalahan/penyimpangan, pengawasan harus berpangkal tolak dari keputusan/kebijakan pimpinan, yang tercantum dalam: (a) Tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan; (b) Rencana kerja yang telah ditentukan; (c) Pedoman kerja yang telah digariskan; dan (d) Peraturan-peraturan yang telah ditetapkan. (3) Preventif. Pengawasan harus bersifat mencegah sedini mungkin terjadinya kesalahan-kesalahan, berkembang dan terulangnya kesalahan-kesalahan. Oleh karena itu pengawasan sebaiknya sudah dapat dilakukan sejak tahap perencanaan; (4) Pengawasan bukan Tujuan. Pengawasan hendaknya tidak dijadikan tujuan, tetapi sarana untuk menjamin dan meningkatkan efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan organisasi. (5) Efisiensi. Pengawasan harus dilakukan secara efisien, bukan justru menghambat efisiensi pelaksanaan pekerjaan. (6) Menemukan apa yang salah (bukan mencari-cari kesalahan). Pengawasan terutama harus ditujukan mencari apa yang salah, penyebab kesalahan, bagaimana sifat kesalahannya. (7) Tindak lanjut. Hasil temuan pengawasan harus diikuti dengan tindak lanjut.
Sedangkan Arie Soelendro (2004) menyatakan bahwa “Pengawasan, dalam konteks pengawasan intern, adalah suatu kegiatan pengujian yang obyektif dalam rangka peningkatan kinerja organisasi (quality assurance) dan pemberian rekomendasi yang independen untuk meningkatkan efektivitas kegiatan organisasi sebagai upaya dalam terwujudnya good governance.
Selanjutnya untuk memperjelas pemahaman terhadap istilah pengawasan, pengendalian, dan pemeriksaan, di bawah ini dikemukakan berbagai pendapat tentang pengawasan dan pengendalian, sebagai berikut:
Departemen Dalam Negeri (1984), pada hakekatnya unsur pengawasan sangat dekat dengan pengendalian bahkan kadang-kadang dilihat sebagai bagian daripada pengendalian itu sendiri. Lebih lanjut dikatakan bahwa langkah-langkah pengawasan, penilaian dan pengambilan keputusan baru untuk persesuaian dalam pelaksanaan proyek sebenarnya sudah termasuk pengendalian.
Selanjutnya berdasarkan Keputusan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 177/KPTS/1982, disebutkan bahwa pengawasan sebagai bagian dari Sistem Pengendalian meliputi kegiatan pelaporan dan evaluasi laporan yang memberikan produk berupa petunjuk untuk tindakan turun tangan, yang menyangkut hal-hal administrasi dan produk fisik.
Sedangkan menurut Moertriantoro (1983), bahwa pengertian pengawasan dimaksudkan adalah dalam arti luas dan bersifat menyeluruh yang didalamnya tercakup aspek pengendalian, pemeriksaan dan penilaian atas ….. Lebih lanjut, pengawasan dalam arti luas dan bersifat menyeluruh: (1) di dalamnya tercakup aspek pengendalian, pemeriksaan dan penilaian atas pelaksanaan suatu operasi atau kegiatan dengan tujuan untuk mewujudkan ketaatan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku dan kebijakan nasional yang telah ditetapkan, ketertiban berdasarkan aturan-aturan yang lazim berlaku serta untuk mencapai dayaguna dan hasilguna yang optimal; (2) meliputi pengawasan yang bersifat pencegahan terhadap terjadinya segala bentuk tindakan yang dapat merugikan Negara (preventive control) dan pengawasan yang bersifat tindakan turun tangan (corrective action, suatu orientasi dari repressive control); (3) tercakup sistem pengawasan langsung (direct control) dan pengawasan tidak langsung (indirect control).
Lebih lanjut dalam hubungan ini, Prajudi mengatakan adanya kesimpangsiuran disebabkan karena istilah-istilah Indonesia yang berasal dari bahasa Belanda ataupun dari bahasa Inggris, sebagai berikut: “controleren” dalam bahasa Belanda (sama dengan “controller” dalam bahasa Perancis), berarti mengamati, mengawasi secara langsung, dalam Inggrisnya: to supervise, to check. Jadi “controle” dalam bahasa Belanda berarti pemeriksaan, checking, verification. Controle itu seringkali di Indonesiakan dengan Kontrol atau Kontrole. “To control” dalam bahasa Inggris berarti mengendalikan, menguasai (keadaan atau situasi). “Controlling” berarti pengawasan, dan “control” berarti kendali, kekuasaan. “Control” dalam bahasa Inggris, bahasa Belandanya adalah “bedwang”, “to hold under control” adalah “onder bedwang houden”, dimana controle adalah salah satu sarananya.
Sedangkan Soemardjo Tjitrosidojo (….) menyatakan: “Control” = memeriksa; memerintah; mengawasi. Disini kata “mengendalikan” tidak nampak, meski berdasarkan uraian yang pernah diberikan oleh Prof. Soemardjo, penggunaan kata pengendalian untuk kata Inggris “control” sudah lazim. Dalam kamus inipun tidak diberikan uraian yang mendalam, ataupun contoh-contoh mengenai penggunaan kata “control” sehingga kebenaran kata salinan “memeriksa, memerintah, mengawasi, sukar dapat dicheck dan dinilai. Yang jelas kata “memeriksa”, yang sering dianggap hamper sama artinya dengan “mengawasi” merupakan salinan untuk kata Belanda “controle”, tetapi berlainan sekali dengan arti kata Inggris control.
Selanjutnya Mardiasmo (2003) menyatakan bahwa obyek utama pengawasan, pengendalian, dan pemeriksaan keuangan adalah anggaran yang digunakan sebagai dasar pengelolaan keuangan negara. Pada dasarnya siklus anggaran terdiri atas empat tahap, yaitu : (1) tahap persiapan dan penyusunan anggaran; (2) tahap ratifikasi anggaran; (3) tahap implementasi; dan (4) tahap pelaporan dan evaluasi. Pengawasan pada tahap persiapan dan penyusunan anggaran dilakukan oleh DPR/DPRD pada saat penyusunan kebijakan umum dan prioritas anggaran yang merupakan acuan penyusunan anggaran. Pengawasan pada tahap ratifikasi anggaran dilakukan dengan adanya evaluasi atas rancangan anggaran yang disampaikan Pemerintah Pusat/Pemerintah Daerah. Apabila rancangan anggaran tidak disetujui oleh DPR/DPRD, maka Pemerintah Pusat/Daerah wajib menyempurnakan rancangan anggaran tersebut dan kemudian disampaikan kembali kepada DPR/DPRD. Sedangkan pengawasan pada tahap implementasi anggaran dilakukan oleh DPR/DPRD lebih mengarah untuk menjamin pencapaian sasaran yang telah ditetapkan dalam APBN/APBD. Adapun pengawasan pada tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Pemerintah Pusat/Daerah menyampaikan laporan pertanggungjawaban mengenai pengelolaan keuangan negara kepada DPR/DPRD dengan terlebih dahulu diperiksa oleh BEPEKA sebagai supreme auditor sebagaimana telah ditegaskan dalam amandemen UUD 1945.
Sedangkan menurut SANKRI (2003), bahwa pengendalian adalah suatu proses pemantauan dan penilaian rencana atas pencapaian tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan, untuk kemudian diambil tindakan korektif bagi penyempurnaan dan pengembangan lebih lanjut. Sedangkan mengenai pengawasan, disebutkan bahwa “pengawasan” adalah suatu kegiatan untuk memperoleh kepastian apakah pelaksanaan pekerjaan/kegiatan telah dilakukan sesuai dengan rencana semula. Kegiatan pengawasan pada dasarnya membandingkan kondisi yang ada dengan yang seharusnya terjadi. Bila ternyata ditemukan adanya penyimpangan/hambatan segera diambil tindakan koreksi. Agar dapat efektif mencapai tujuannya, pengawasan tidak dilakukan hanya pada saat akhir proses manajemen saja, akan tetapi berada pada setiap tingkatan proses manajemen. Dengan demikian, pengawasan akan memberikan nilai tambah bagi peningkatan kinerja organisasi.
Dari beberapa pendapat tentang pengawasan, pengendalian dan pemeriksaan tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa pemahaman dan persepsi terhadap pengawasan masih sangat beragam. Pemahaman terhadap konsep pengawasan di Indonesia secara kontekstual maupun substansial harus diarahkan pada pencapaian tujuan organisasi yang baik. Kepemerintahan yang baik (good governance) tidak mungkin akan terwujud apabila siklus manajemen yang mencakup perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan tidak dijalankan dengan sepenuhnya. Untuk itu pemahaman pengawasan pengelolaan keuangan negara adalah ”kegiatan monitoring, evaluasi, audit, penilaian yang dilakukan secara terus-menerus sejak proses perencanaan anggaran dan kegiatan, pelaksanaan anggaran dan kegiatan sampai kepada pertanggungjawaban keuangan dan hasil kegiatan. Sehingga kegiatan dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien” sesuai dengan yang direncanakan. Dengan demikian tujuan pengawasan adalah untuk memperoleh kepastian agar pelaksanaan pekerjaan/kegiatan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan.
Keberadaan internal auditor (pengawas internal) pada tatanan manajemen organisasi besar adalah sangat penting. Ketiadaan aparat ini akan menghambat pelaksanaan fungsi-fungsi organisasi yang akan membawa dampak buruk pada kinerja organisasi. Keberadaan pengawas internal adalah untuk menjembatani hubungan antara pimpinan tertinggi dengan para manajer dan staf dalam rangka memperkecil ketimpangan informasi yang berkembang diantara mereka. Untuk itu peran internal auditor meliputi: (1) peningkatan kualitas keandalan dan ketepatan waktu informasi pertanggungjawaban pengelolaan organisasi; (2) pemastian terwujudnya kehematan, efisiensi dan efektivitas pengelolaan organisasi. Pengawasan internal menekankan pada pemberian bantuan kepada manajemen dalam mengidentifikasikan sekaligus memberikan rekomendasi masalah inefisiensi maupun potensi kegagalan sistem dan program. Pengawasan internal merupakan suatu penilaian yang sistematis dan obyektif oleh internal auditor atas operasi dan pengendalian yang bermacam-macam dalam suatu organisasi untuk menentukan apakah, pertama: informasi keuangan dan operasi tepat dan dapat dipercaya. Kedua: resiko organisasi diidentifikasi dan diminimalisir. Ketiga, peraturan eksternal dan kebijakan dan prosedur internal dapat diterima ditaati/ diikuti. Keempat, standar yang memuaskan dipenuhi. Kelima, sumberdaya digunakan secara efisien dan ekonomis. Keenam, tujuan organisasi dicapai secara efektif.
Pengawas internal bukan hanya berfungsi untuk melakukan pemeriksaan-pemeriksaan akan tetapi juga sebagai mitra manajemen dalam upaya mencapai kinerja organisasi sebagaimana yang diharapkan. Peran pengawasan internal tidak terbatas pada kegiatan verifikasi terhadap kebenaran angka-angka, tetapi juga meliputi penilaian terhadap ketaatan atas kebijakan yang telah ditetapkan, penilaian terhadap pengamanan harta kekayaan organisasi, dan penilaian atas penggunaan sumber-sumber yang dikuasai dan dikelola oleh organisasi, dan yang terpenting adalah evaluasi terhadap pencapaian kinerja.
Ada dua peran besar yang dapat diambil oleh lembaga pengawasan internal yaitu sebagai watchdog dan agent of change. Kedua peran tersebut merupakan bentuk-bentuk pelayanan lembaga pengawasan internal terhadap pihak manajemen. Sebagai watchdog fungsi lembaga pengawasan internal adalah melakukan pemantauan kinerja untuk mendorong pencapaian rencana dan target-target yang telah ditetapkan. Dalam peran ini tugas auditor internal yang paling dominan adalah melakukan tugas-tugas pengecekan dan pengujian atas ketaatan pelaksanaan kinerja terhadap instruksi-instruksi yang digunakan.
Karakteristik dari pengawasan internal pemerintah dapat dilihat pada Tabel I sebagai berikut:
TABEL I
KARAKTERISTIK PENGAWASAN INTERNAL PEMERINTAH
URAIAN
DIMENSI
(1)
(3)
1. Tujuan Utama
Membantu manajemen untuk menjamin terwujud-nya efisiensi dan efektivitas (quality assurance function)
2. Pemakai
Manajamen
3. Metode audit yang utama
· Operational audit
· Management audit
· Performance audit
4. Kriteria yang digunakan
· Key performance indicators dan akuntansi manajemen
· Peraturan perundang-undangan
· Standar profesi audit intern
5. Kualifikasi auditor
Memiliki kompetensi
dalam evaluasi efektivitas dan kualitas manajemen
6. Data
Waktu sekarang
dan yang akan datang.
7. Media audit
Sistem pengendalian manajemen dan
laporan akuntabilitas
8. Frekuensi
Berkala atau
sesuai kebutuhan
9. Output
Rekomendasi, tindakan penyempurnaan Sisdur.
10. Outcome
Peningkatan kinerja dan akuntabilitas
Sumber: SANKRI, 2003.
III. Kebijakan Kelembagaa Pengawasan Internal Pemerintah
Sejak Pembangunan Jangka Panjang Tahap I sampai dengan saat ini telah dikeluarkan berbagai kebijakan yang dijadikan landasan dalam pelaksanaan pengawasan antara lain:
1. Keppres No. 44 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Organisasi Departemen, dimuat adanya fungsi Inspektorat Jenderal sebagai unsur pengawas yang berada di bawah menteri. Mempunyai tugas pokok melakukan pengawasan dalam lingkup Departemen. Dalam melaksanakan tugas pokok tersebut, Itjen mempunyai fungsi: (1) Pemeriksaan; (2) Pengujian; dan (3) Pengusutan.
2. Inpres No. 15 tahun 1983 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengawasan. Dalam Inpres tersebut, ditegaskan adanya pengawasan melekat. Selanjutnya juga ditegaskan adanya pengawasan fungsional yang merupakan kegiatan pengawasan yang dilakukan oleh Lembaga/Badan/Unit yang mempunyai tugas dan fungsi melakukan pengawasan melalui kegiatan pemeriksaan, pengujian, pengusutan dan penilaian.
3. Keppres No. 31 Tahun 1983 tentang Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan yang telah disempurnakan dengan Keppres No. 110/2001 tentang Unit Organisasi dan Tugas Eselon I LPND, pasal 34 tentang Organisasi BPKP dan pasal 35 tentang Tugas Kepala dan Unit Eselon I BPKP yang ditindaklanjuti dengan Keputusan Kepala BPKP No. Kep-06.00.00-080/K/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja BPKP, Pasal 2 dinyatakan BPKP mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintahan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya, dalam pasal 3 disebutkan BPKP menyelenggarakan fungsi: (a) pengkajian dan penyusunan kebijakan nasional di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan; (b) perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan; (c) koordinasi kegiatan fungsional dalam pelaksanaan tugas BPKP; (d) pemantauan, pemberian bimbingan, dan pembinaan terhadap kegiatan pengawasan keuangan dan pembangunan; (e) penyelenggaraan, pembinaan dan pelayanan administrasi umum di bidang perencanaan umum, ketatausahaan, organisasi dan tata laksana, kepegawaian, keuangan, kearsipan, persandian, perlengkapan dan rumah tangga. Disamping kebijakan sebagaimana tersebut di atas, dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, pasal 112 ayat (2) Pedoman pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan Otonomi Daerah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Sebagai tindak lanjut dari pasal 112 dimaksud, telah dikeluarkan PP No. 20/2001 tentang Pembinaan dan Pengawasan atas Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, antara lain dinyatakan: (1) Pemerintah melakukan pengawasan atas penyeleng-garaan pemerintahan daerah; (2) Pemerintah dapat melimpahkan pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten dan kota kepada Gubernur selaku wakil pemerintah di daerah sesuai peraturan perundang-undangan.
5. Mengenai penyelenggaraan tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam PP No. 52/2001 tentang Penyelenggaraan Tugas Pembantuan. Pasal 14: (1) Pengawasan atas pelaksanaan tugas pembantuan dari pemerintah kepada daerah dan desa, dan Propinsi/Kabupaten kepada desa dilakukan oleh instansi pengawas sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku; (2) Hasil pengawasan terhadap penyelenggaraan tugas pembantuan baik yang dilakukan oleh instansi pengawas pemerintah daerah, disampaikan kepada Gubernur/ Bupati/Walikota dan kepada Menteri/Pimpinan LPND terkait dengan tembusan kepada Presiden melalui Mendagri dan Otoda.
6. PP No. 39 Tahun 2001, dalam Pasal 11 tentang Pembinaan dan Pengawasan: (1) pengawasan atas penyelenggaraan kewenangan yang dilimpahkan kepada Gubernur dan atau Perangkat Pusat di daerah; (2) Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen dalam hal-hal tertentu dapat melimpahkan kewenangan pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur; (3) Gubernur dalam melaksanakan kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) berpedoman pada peraturan perundang-undangan.
7. Dalam Keppres No. 74 tahun 2001 tentang Tata Cara Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, antara lain dapat dikemukakan: Pengawasan. Pengawasan Pemerintah Daerah terdiri atas pengawasan fungsional, pengawasan legislatif dan pengawasan masyarakat. Pengawasan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dilakukan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Propinsi, Kabupaten dan Kota.
Menteri dan Pimpinan lembaga Pemerintah Non Departemen melakukan pengawasan fungsional sesuai dengan bidang kewenangannya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal Departemen, Pimpinan Badan/Unit yang diberi tugas melaksanakan pengawasan. Gubernur selaku Kepala Daerah melakukan pengawasan fungsional atas kegiatan Pemerintah Propinsi dan Kabupaten/Kota yang dilaksanakan oleh Badan/Lembaga Pengawasan Daerah Propinsi. Bupati dan Walikota melakukan pengawasan fungsional atas kegiatan pemerintah Kabupaten/Kota yang dilaksanakan oleh Badan/Lembaga Pengawas daerah Kabupaten/Kota.
8. Kepmendagri No. 17 Tahun 2001, yang merupakan kebijakan operasional dari Keppres No. 74 tahun 2001 memuat ketentuan tentang Pelimpahan Pengawasan Fungsional Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah kepada Gubernur. Gubernur selaku wakil pemerintah di Daerah, mempunyai kewenangan dalam melakukan pengawasan fungsional, yang antara lain: a) Melaksanakan penjabaran kebijakan pengawasan fungsional penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Wilayahnya; b) Melakukan koordinasi perencanaan, pelaksanaan dan tindak lanjut hasil pengawasan fungsional penyelenggaraan Pemerintahan Kabupaten dan Kota; c) Menyelenggarakan pelaksanaan pengawasan fungsional terhadap penyelenggaraan Pemerintahan kabupaten dan Kota kecuali hal-hal yang dipandang perlu dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah. Sehubungan dengan adanya kewenangan Gubernur tersebut, maka Gubernur wajib menyampaikan laporan pelaksanaan pengawasan fungsional kepada Menteri Dalam negeri dan Otonomi Daerah yang dilakukan secara berkala. Dalam hal-hal tertentu, apabila diminta oleh Menteri Dalam negeri dan otonomi Daerah, Gubernur wajib melaporkan penyelenggaraan pengawasan fungsional di wilayahnya.
9. Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 tentang Pedoman, Pengurusan, Pertanggungjawaban dan pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara penyusunan Anggaran pendapatan dan belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Berkaitan dengan pembinaan dan pelaksanaan pengawasan keuangan, terdapat beberapa ketentuan yang dianggap relevan dengan kajian ini, bahwa pengawasan keuangan di daerah dilakukan oleh DPRD dan pejabat Internal yang diangkat oleh Kepala Daerah. Untuk menjamin pencapaian sasaran yang telah ditetapkan, DPRD melakukan pengawasan atas pelaksanaan APBD yang bukan bersifat pemeriksaan yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku.
10. UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, dalam pasal 33 pemeriksaan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan Negara diatur dalam undang-undang tersendiri. Berkenaan dengan tugas-tugas pemeriksaan pengelolaan dan tanggungjawab keuangan Negara, diperlukan adanya aparat pengawasan fungsional intern seperti Lembaga/Badan/Unit Pengawasan di lingkungan pemerintah baik tingkat Pusat maupun tingkat Propinsi, Kabupaten/ Kota, sedangkan Bepeka merupakan Badan Pengawasan Fungsional Ekstern Pemerintah sebagaimana dinyatakan dalam UUD 1945 Bab VIII-A Pasal 23E. Dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan sebagaimana tersebut di atas, yang merupakan landasan operasional pengawasan fungsional baik eksternal maupun internal, maka dengan dikeluarkannya UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara, perlu adanya penataan ulang peran, fungsi dan kewenangan serta mekanisme kerja pengawasan fungsional internal pemerintah dengan pengawasan eksternal pemerintah (Bepeka), agar terjadi sinergi dalam melakukan tugas pengawasan pemeriksaan pengelolaan dan tanggungjawab keuangan Negara.
11. UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, pasal 58 sebagai berikut: Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan Negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan Sistem Pengendalian Intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh.
12. Keppres No. 8 tahun 2004 tentang Perubahan atas Keppres No. 101 tahun 2001 yang memberikan tambahan fungsi dan kewenangan kepada Kementerian PAN berupa fungsi perumusan kebijakan pemerintah dalam bidang pengawasan.
Teori Pengorganisasian …………………………………………….
……………………………………………………………………………………………………………..
……………………………………………………………………………………………………………..
Organisasi yang bagus adalah organisasi dimana pembagian tugas dan fungsi yang jelas, sehingga tidak terjadi tumpang tindih kewenangan dalam melaksanakan tugas dan terjadi efisiensi dalam penggunaan anggaran negara.
IV. Kelembagaan Pengawasan Internal Pemerintah
Eksistensi pelaksanaan tugas pengawasan Lembaga Pengawasan Internal Pemerintah dapat dilihat dari produk kebijakan yang telah dibuat oleh Pemerintah baik berupa Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, Keputusan Menteri dalam Negeri maupun Surat Keputusan lainnya yang dijadikan sebagai pedoman pelaksanaan pengawasan. Banyaknya peraturan perundang-undangan secara positif dapat dilihat dari adanya upaya Pemerintah, dari tahun ke tahun untuk melakukan perbaikan pelaksanaan pengawasan yang dilaksanakan oleh Lembaga Pengawasan.
1. Tugas Pokok dan Fungsi Kelembagaan Pengawasan Internal Pemerintah
Dari berbagai kebijakan yang menyangkut tentang pengawasan sebagaimana telah diuraikan di muka, apabila diidentifikasi maka terdapat adanya lembaga-lembaga pengawasan yang terdapat pada instansi pemerintah baik Departemen maupun LPND yang masing-masing mempunyai tugas dan fungsi “hampir sama”. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada uraian sebagai berikut:
a. Badan Pengawasan Keuangan Dan Pembangunan (BPKP)
Berdasarkan Keppres No. 110/2001 tentang Unit Organisasi dan Tugas Eselon I LPND, pasal 34 tentang Organisasi BPKP dan pasal 35 tentang Tugas Kepala dan Unit Eselon I BPKP yang ditindaklanjuti dengan Keputusan Kepala BPKP No. Kep-06.00.00-080/K/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja BPKP, Pasal 2 dinyatakan BPKP mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintah-an di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya, dalam pasal 3 disebutkan BPKP menyelengga-rakan fungsi: (a) pengkajian dan penyusunan kebijakan nasional di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan; (b) perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan; (c) koordinasi kegiatan fungsional dalam pelaksanaan tugas BPKP; (d) pemantauan, pemberian bim-bingan, dan pembinaan terhadap kegiatan pengawasan keuangan dan pembangunan; (e) penye-lenggaraan, pembinaan dan pelayanan administrasi umum di bidang perencanaan umum, ketatausahaan, organisasi dan tata laksana, kepegawaian, keuangan, kearsipan, persandian, perlengkapan dan rumah tangga.
Di samping tugas dan fungsi tersebut, dalam pasal 4 butir f BPKP mempunyai kewenangan lain yang melekat dan telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yaitu: (1) memasuki semua kantor, bengkel, gudang, bangunan, tempat-tempat penimbunan, dan sebagainya; 2) meneliti semua catatan, data elektronik, dokumen, buku perhitungan, surat-surat bukti, notulen rapat direksi/ komisaris/panitia dan sejenisnya, hasil survei laporan-laporan pengelolaan, dan surat-surat lainnya yang diperlukan dalam pengawasan; (3) melakukan pengawasan kas, surat-surat berharga, (gudang persediaan, dan lain-lain; (4) meminta keterangan tentang tindaklanjut hasil pengawasan baik hasil pengawasan BPKP sendiri, maupun pengawasan lembaga pengawasan lainnya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
2. Inspektorat Jenderal Departemen
Inspektorat Jenderal mem-punyai tugas melaksanakan pengawasan Fungsional di lingkungan Departemen.
· Penyiapan perumusan kebijakan pengawasan fungsional;
· Pelaksanaan pengawasan fungsional sesuai dengan ketentuan peraturan perun dang-undangan yang berlaku
· Pelaksanaan urusan admini-strasi Inspektorat Jenderal.
Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam pasal 775, Inspektorat Jenderal menyelenggarakan fungsi:
a. Pemeriksaan, pengujian, penilaian, dan pengusutan kebenaran pelaksanaan tugas, pengaduan penyim-pangan, dan penyalah-gunaan wewenang yang dilakukan oleh unsur-unsur departemen;
b. Penyampaian hasil peng-awasan dan pemantauan tindak lanjut hasil pengawasan;
c. Pembinaan teknis terhadap Kelompok Jabatan Fungsional Auditor;
d. Pelaksanaan urusan admi-nistrasi Inspektorat Jenderal.
3. Inspektorat LPND
Inspektorat mempunyai tugas melaksanakan pengawasan fung-sional di lingkungan instansinya.
Dalam melaksanakan tugas Inspektorat menyelenggarakan fungsi:
penyiapan perumusan kebijakan pengawasan fungsional;
pelaksanaan pengawasan fungsional sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
pelaksanaan administrasi inspektorat.
4. BADAN PENGAWAS DAERAH (BAWASDA)
Berdasarkan amanat Pasal 112 ayat (2) UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan pasal 11 PP No. 20 tahun 2001 tentang Pembinaan Pengawasan atas penyelenggaraan Pemerintah Daerah, maka unsur pengawasan pada Pemerintah Daerah yang semula dilaksanakan oleh Inspektur Wilayah Propinsi/Kabupaten/Kota, dirubah menjadi Bawasda. Sebagai contoh pada Pemerintah DKI Jakarta, dengan Perda No. 3 Tahun 2001 antara lain dinyatakan Itwilprop menjadi Badan Pengawasan Daerah (Bawasda).
Bawasda merupakan unsur penunjang Pemerintah Daerah di Bidang Pengawasan yang dipimpin oleh seorang Kepala Badan yang berada di bawah dan bertanggungjawab kepada Gubernur melalui Sekretaris Daerah.Bawasda mempunyai tugas melaksanakan pengawas-an fungsional terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dan Pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah serta Usaha Daerah lainnya. Disamping itu Bawasda mempunyai fungsi:
b. Perumusan kebijakan teknis di bidang pengawasan fungsional;
c. Pelaksanaan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah oleh Perangkat Daerah dan pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah dan Usaha Daerah lainnya,
d. Pelaksanaan pemeriksaan, pengujian dan penilaian atas kinerja Perangkat Daerah dan Badan Usaha Milik Daerah serta Usaha Daerah lainnya;
e. Pelaksanaan pengusutan dan penyelidikan terhadap dugaan penyimpangan atau penyalahgunaan wewenang baik berdasarkan temuan hasil pemeriksaan maupun pengaduan atau informasi dari berbagai pihak;
f. Pelaksanaan pemeriksaan, pengujian dan penilaian atas kinerja Perangkat Daerah dan Badan Usaha Milik Daerah serta Usaha Daerah lainnya;
g. Pelaksanaan pengusutan dan penyelidikan terhadap dugaan penyimpangan atau penyalahgunaan wewenang baik berdasarkan temuan hasil pemeriksaan maupun pengaduan atau informasi dari berbagai pihak;
h. Pelaksanaan tindakan awal sebagai pengamanan diri terhadap dugaan penyimpangan yang dapat merugikan daerah;
h. Pelaksanaan fasilitasi dalam penyelenggaraan otonomi daerah melalui pemberian konsultasi;
i. Pelaksanaan koordinasi tindak lanjut hasil pemeriksaan g. Aparat pengawasan Fungsional Pemerintah (APFP);
j. Pelaksanaan pelayanan informasi pengawasan kepada semua pihak;
k. Pelaksanaan koordinasi dan kerja sama dengan pihak yang berkompeten dalam rangka menunjang kelan-caran tugas pengawasan;
l. Pelaporan hasil pengawasan disampaikan kepada Gubernur dengan tembusan kepada DPRD;
m. Pelaksanaan tugas-tugas lain yang diperintahkan oleh Gubernur;
Secara struktural, sistem pengawasan telah terbentuk oleh lembaga pengawasan intern pemerintah yang terdiri atas Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Inspektorat Jenderal Departemen (Itjen). Inspektorat Utama/ Inspektorat Lembaga Pemerintahan Non Departemen (LPND), dan Badan-badan Pengawasan di daerah-daerah (Bawasda). Kebijakan atau peraturan perundang-undangan utama yang mendasari tugas dan fungsi lembaga pengawasan internal pemerintah, antara lain adalah Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 dan Keputusan Presiden Nomor 9 Tahun 2004 untuk BPKP, Keputusan Presiden Nomor 102 Tahun 2001 untuk Inspektorat Jenderal Departemen, Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 untuk Inspektorat Utama/Inspektorat LPND, dan Peraturan Daerah terkait untuk Badan Pengawas di Provinsi/Kabupaten/Kota.
Pelaksanaan pengawasan dan pelaporan dalam sistem pengawasan internal pemerintah berlangsung dalam batasan-batasan kewenangan dan kebijakan tersebut di atas. BPKP sebagai lembaga pengawasan intern pemerintah yang berada di bawah dan bertanggungjawab langsung kepada Presiden selaku pemegang kekuasaan tertinggi pemerintahan (sesuai Pasal 4 UUD 1945), melakukan pengawasan terhadap Departemen/LPND. Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/D) dan badan usaha lainnya, lalu melaporkannya kepada Presiden pada lingkup yang lebih mikro. Itjen/Inspektorat Utama/Inspektorat mengawasi Departemen/LPND lalu melaporkannya kepada Menteri/Kepala LPND masing-masing. Demikian pula Badan Pengawas di Provinsi/Kabupaten/Kota mengawasi Pemerintah Provinsi/Kabupaten/Kota dan melaporkannya kepada Gubernur/Bupati/ Walikota.
Untuk melaksanakan kewenangan dan tugas tersebut di atas masing-masing lembaga pengawasan dilengkapi dengan sumber daya manusia. Akan tetapi, jika dibandingkan satu sama lain, BPKP yang sejak awal dirancang untuk menjadi kantor pengawasan merupakan satu-satunya lembaga pengawasan fungsional yang telah dilengkapi dengan sumber daya manusia yang mempunyai kompetensi khusus sebagai pengawas karena sebagian besar tenaga pelaksananya adalah berlatar belakang pendidikan akuntansi dan auditing.
Meskipun secara legal batasan kewenangan, tugas, dan proses kerja masing-masing lembaga sudah diatur dengan jelas, akan tetapi dalam pelaksanaan pengawasan saat ini ternyata menunjukan adanya berbagai hambatan. Hal ini terutama terjadi dalam bentuk penolakan dari para auditan di pusat dan terutama di daerah terhadap pelaksanaan pengawasan oleh BPKP. Itjen dan Bawasda Propinsi. Penolakan juga terjadi terhadap pelaksanaan tugas BPKP untuk mengaudit badan-badan usaha milik negara/daerah dan perbankan.
2. Permasalahan yang dihadapi pengawasan internal pemerintah
Permasalahan yang dihadapi pengawasan internal pemerintah khususnya Berbagai permasalahan berkaitan dengan pelaksanaan pengawasan internal pemerintah saat ini antara lain meliputi: (a)
V. Kelembagaan Pengawasan Internal Pemerintah Kedepan
Mengacu kepada Undang-undang Npmor I Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Pasal 58 menyebutkan bahwa “Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh”. Pernyataan Pasal 58 tersebut jelas menunjukkan keseriusan dan komitmen Pemerintah untuk membenahi Sistem Pengendalian Intern pemerintah.
Belum optimalnya reformasi sektor publik di bidang pengawasan dapat dilihat antara lain program pengawasan aparatur Negara belum mampu mencapai hasil yang diharapkan baik yang berkaitan dengan pemberantarasan KKN, peningkatan kinerja aparatur pemerintah, daerah propinsi, kabupaten dan kota.
Dalam rangka meningkatkan efektivitas dan efisiensi pengelolaan keuangan negara, pengawasan internal pemerintah yang merupakan bagian/sub sistem dari sistem pengawasan nasional dipandang perlu untuk menata ulang sistem pengawasan internal pemerintah. Dari penataan ulang lembaga pengawasan internal pemerintah diharapkan tersedianya akses untuk mendapatkan informasi hasil pengawasan yang komprehensif, dalam rangka memperlancar jalannya pemerintahan dan pembangunan.
Penataan dimaksud perlu disegerakan sesuai dengan momentum penataan sistem pengendalian intern pemerintah dengan diundangkannya UU No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dimana Pasal 58 yang secara tegas mewajibkan Presiden untuk mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern secara menyeluruh. Dengan ketentuan ini, diharapkan pemerintah dapat menciptakan sistem perencanaan yang cermat, penyusunan kebijakan yang efektif, akutansi yang lengkap dan akurat, serta pembinaan aparat pemerintah yang berkompeten dan etis selain penerapan sistem reviu intern yang andal. Untuk menunjang pelaksanaan reviu intern ini, pemerintah perlu mengintensifkan keterlibatan aparat pengawasan intern pemerintah (APIP) yang secara akademis memang berfungsi untuk memastikan bahwa sistem pengendalian intern berjalan dengan andal.
Sejalan dengan penguatan sistem pengendalian intern, peran APIP yang tersebar pada Departemen, LPND, daerah propinsi, kabupaten/kota perlu ditingkatkan sehingga mampu meningkatkan kualitas kinerja pemerintah dan mendorong terwujudnya akuntabilitas pemerintah yang memenuhi prinsip-prinsip good govermance. Pemberdayaan pengawasan intern pemerintah harus mencakup pemastian kewenangan dan kewajiban legal masing-masing, peningkatan kompetensi dan integritas sumber daya manusia, penciptaan mekanisme kerja yang mengakomodasi sinerji pengawasan antar APIP bahkan antara APIP dengan aparat pemeriksa eksternal.
VI. Analisis
……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………
Dari analisis kebijakan dan kelembagaan pengawasan intern pemerintah, maka diusulkan tiga alternatif kelembagaan Pengawasan Intern Pemerintah (SPI), sebagai berikut:
Berangkat dari banyaknya lembanga pengawasan internal pemerintah saat ini yang pada umumnya mempunyai tugas dan fungsi relatif sama, sehingga dalam pelaksanaan tugas cenderung tumpang tindih, koordinasi dalam pelaksanaan tugas lebih pada untuk mencegah terjadinya overlapping pada lokasi unit yang diawasi dan bukan pada dimensi yang menjadi objek yang diawasai. Selain itu, tindak lanjut hasil pengawasan selama ini pada umumnya berhenti pada pimpinan instansi baik itu Departemen, LPND maupun pada tingkat Propinsi dan Kabupaten/Kota. Hal ini disebabkan oleh karena status kepegawaian aparat pengawas fungsional internal pemerintah (APIP) berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada pimpinan instansi.. Dengan demikian terjadi ewuh pakewuh dalam pelaksanaan pengawasan yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal, Inspektorat, Bawasda Propinsi dan Kabupaten/Kota, yang pada akhirnya terjadi ketidak efektivan dalam pelaksanaan pengawasan pengelolaan keuangan khususnya pengawasan internal pemerintah. Di samping itu, saat ini tidak ada lagi instansi yang mengkoodinasikan pelaksanaan pengawasan internal pemerintah, sehingga tidak ada cross check terhadap Laporan Hasil Pengawasan (LHP).
Dalam upaya menyikapi adanya tuntutan perubahan dan isu strategik seperti disusunnya RUU Kementerian Portofolio dan Non Portofolio (Kompas, 13 Juli 2004) serta amanat berbagai peraturan perundangan khususnya UU No. 17 tahun 2003 dan UU No. 1 Tahun 2004, dan untuk mengakomodasi berbagai harapan dalam meningkatkan efektivitas dan efisiensi pelaksanaan pengawasan pengelolaan keuangan negara, maka perlu adanya satu kelembagaan pengawasan yang mampu melakukan koordinasi dengan kementerian lain, di samping juga dalam rangka perampingan kelembagaan pengawasan internal pemerintah. Kelembagaan dimaksud adalah Kementerian Pengawasan Keuangan dan Pembangunan yang merupakan peleburan dari BPKP saat ini. Berdasarkan pertimbangan dimaksud maka organisasi pengawasan fungsional internal pemerintah sebagai berikut:
1. Kelembagaan
Adanya satu Kementrian Pengawasan yang secara fungsional melakukan kegiatan pengawasan pada Instansi Pemerintah, Daerah Propinsi, Daerah Kabupaten /Kota.
a. Kedudukan
Kementrian Pengawasan berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden yang dalam pelaksanaan tugasnya dikoordinasikan oleh Wakil Presiden.
b. Tugas
Kementrian Pengawasan mempunyai tugas melaksanakan pengawasan untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas manajemen pemerintah, pemerintah daerah, dan aparatur perekonomian negara berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dalam rangka mewujudkan pemerintahan yang bersih dan bertanggungjawab.
c. Fungsi
Dalam melaksanakan tugas Kementrian Pengawasan menyelenggarakan fungsi:
1) pengkajian dan penyusunan kebijakan nasional di bidang pengawasan;
2) perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengawasan;
3) pengkoordinasian, peningkatan keterpaduan penyusunan rencana program, pelaksanaan, pemantauan, pemberian bimbingan, dan pembinaan terhadap kegiatan pengawasan;
4) pelaksanaan pengawasan pada Badan Usaha Milik Negara dan Badan Usaha Milik Daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
5) koordinasi dalam pelaksanaan tugas Kementrian Pengawasan.
d. Kewenangan
Dalam menyelenggarakan fungsinya, Kementrian Pengawasan mempunyai kewenangan :
1) perumusan kebijakan untuk mendukung pembangunan secara makro di bidangnya;
2) penetapan sistem informasi di bidangnya;
3) pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan otonomi daerah yang meliputi pemberian pedoman, bimbingan, pelatihan, arahan, dan supervisi di bidangnya;
4) penyusunan rencana nasional secara makro di bidangnya;
5) penetapan persyaratan akreditasi lembaga pendidikan dan sertifikasi tenaga professional/ahli serta persyaratan jabatan di bidangnya;
6) kewenangan lain yang melekat dan telah dilaksanakan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yaitu:
a) memasuki semua kantor, bengkel, gudang, bangunan, tempat-tempat penimbunan, dan sebagainya;
b) meneliti semua catatan, data elektronik, dokumen, buku per-hitungan, surat-surat bukti, notulen rapat direksi/komisaris/panitia dan sejenisnya, hasil survei laporan-laporan pengelolaan, dan surat-surat lainnya yang diperlukan dalam pengawasan;
c) melakukan pengawasan kas, surat-surat berharga, gudang persediaan, dan lain-lain;
d) meminta keterangan kepada semua pejabat baik sipil maupun TNI/ Polri dan setiap orang baik sebagai perorangan atau dalam kedudukannya sebagai pejabat suatu Badan Usaha Milik Negara maupun Badan Usaha Milik Daerah;
e) meminta keterangan tentang tindak lanjut hasil pengawasan, baik hasil pengawasan UPI dan UPDA maupun hasil pengawasan Badan Pemeriksa Keuangan, dan lembaga pengawasan lainnya.
e. Organisasi
Organisasi Kementrian Pengawasan terdiri dari:
1) Menteri;
2) Deputi;
3) Asisten Deputi.
Adapun pola/struktur organisasi Kementrian Pengawasan tersebut sebagai berikut:
Presiden
Wakil Presiden
Kementrian
Pengawasan
BEPEKA
Deputi
UPDA Propinsi
UPDA Kab/Kota
UPI Dep./LPND
2. Ketatalaksanaan
§ Dalam melaksanakan tugas Kementrian Pengawasan wajib menerapkan prinsip-prinsip integrasi dan sinkronisasi baik di lingkungan masing-masing maupun dengan instansi lain;
§ Dalam melaksanakan tugas dapat meminta bantuan tenaga konsultan atau tenaga ahli untuk membantu proses pengawasan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
§ Dalam melaksanakan pengawasan pimpinan instansi/unit pengawasan wajib menyampaikan laporan secara berkala mengenai pelaksanaan tugas dan fungsi serta saran dan pertimbangan dibidang tugas tanggungjawabnya kepada Presiden.
§ Menyampaikan laporan hasil pengawasan kepada Presiden dan/atau Wakil Presiden serta pejabat lain yang terkait dengan tembusan kepada Ketua BEPEKA, Menteri, dan/atau pejabat lain yang berkepentingan.
§ Menyampaikan laporan hasil pengawasan kepada DPR/DPRD/DPD berdasarkan ketentuan peraturan perundangan yang berlaku;
§ Apabila hasil pengawasan terdapat indikasi tindak pidana korupsi/tindak pidana umum, Pimpinan wajib melapor kepada Jaksa Agung atau Kepala Kepolisian RI.
3. Sumber Daya Manusia (SDM)
a. Kompetensi
Sebagai salah satu sumberdaya organisasi yang sangat menentukan keberhasilan pelaksanaan tugas dan fungsi yang menjadi tanggungjawabnya, adalah tersedianya sumber daya manusia yang mempunyai kompetensi sesuai dengan bidang tugas. Begitu juga tenaga-tenaga auditor/pemeriksa dalam lembaga pengawasan internal pemerintah, bukan saja kompetensi dalam pemeriksaan keuangan akan tetapi juga kompetensi dalam pemeriksaan bidang manajemen. Aspek lain yang penting untuk diperhatikan, selain kompeten dalam kedua hal dimaksud, adalah kemandirian seorang auditor/ pemeriksa itu sendiri.
b. Pengangkatan/Pemberhentian
Untuk menjamin indenpendensi dalam pelaksanaan tugas, seluruh SDM Kementrian Pengawasan dan UPI Dep./LPND, UPDA Propinsi, UPDA Kab./Kota diangkat dan diberhentikan oleh Wakil Presiden cq. Menteri Pengawasan.
a. Pembinaan
Pembinaan kepegawaian bagi SDM Kementrian Pengawasan, UPI dan UPDA oleh Wakil Presiden cq. Menteri Pengawasan.
VII. Penutup
VIII. Daftar Pustaka
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Amandemen Keempat.
Tap MPR Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.
Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
Keputusan Presiden Nomor 74 Tahun 2001 tentang Tatacara Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
Keputusan Presiden Nomor 110 Tahun 2001 tentang Unit Organisasi dan Tugas Eselon I LPND.
Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1989 tentang Pengawasan Melekat (Waskat).
Instruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1983 Tentang Pedoman Pelaksanaan Pengawasan.
Keputusan Kepala BPKP Nomor Kep-06.00.00-080/K/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja BPKP.
Arifin P. Soria Atmadja, Makalah Seminar Pengawasan Keuangan Negara Pasca Perubahan UUD 1945, Jakarta, Desember 2003.
Arie Soelendro, Makalah Peningkatan Efektifitas Pengawasan Intern Pemerintah, Makassar, 2004.
Dahlan Thalib, Makalah Seminar Pengawasan Keuangan Negara Pasca Perubahan UUD 1945, Jakarta, Desember 2003.
Mardiasmo, Makalah Seminar Pengawasan Keuangan Negara Pasca Perubahan UUD 1945, Jakarta, Desember 2003.
Hasil Kajian Bappenas, tentang Pengawasan atas Pemerintahan Daerah di era otonomi: Upaya Pengembangan Model, 2003.
Hasil Kajian BPKP, tentang Peran Perwakilan BPKP dalam Pelaksanaan Otonomi aerah, 2003.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar